ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОИСКА И РАЗВЕДКИ МЕСТОРОЖДЕНИЙ НЕФТИ И ГАЗА

Конкретные виды пользования недрами определяются в ст. 6 закона РФ «О недрах».

В п. 1 ч. 1 статьи выделяется такой вид пользования, как региональное геологическое изучение. Его цель – наиболее полно исследовать состояние недр для их последующего возможного использования для народнохозяйственных нужд: добычи полезных ископаемых, строительства подземных сооружений, добычи подземных вод, извлечения ценных горных пород, инженерно-геологических изысканий для разработки более современных методов использования недр. Важная задача данного вида пользования – прогнозирование и минимизация экологического ущерба от возможной горнодобывающей деятельности, геологические работы по прогнозированию землетрясений, созданию и ведению мониторинга природной среды. Контроль за режимом подземных вод осуществляется в целях охраны гидрологического режима недр.

Геологическое изучение, включающее поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, предусмотренное п. 2 ч. 1 как вид пользования, – понятие более узкое, чем закрепленное в п. 1 ч. 1 статьи, поскольку указываются его конкретные цели. Поиск, оценка месторождений производятся для выявления залежей полезных ископаемых, определения состава горных пород в обнаруженном месторождении (например, таких, как торф, железные руды, уголь, руды цветных металлов, россыпные цветные металлы, нефть, песок, глина и др.), содержания сопутствующих компонентов в горных породах, установления объема добычи и т.д.

В Положении о лицензировании отдельных видов деятельности, связанных с геологическим изучением и использованием недр, определяется, что «государственное лицензирование отдельных видов деятельности, связанных с геологическим изучением и использованием недр, осуществляется с целью обеспечения единой государственной технической, экологической и экономической политики в области геологического изучения и использования недр, защиты жизненно важных интересов Российской Федерации и прав потребителей геологической информации».

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 24 декабря 1994 г. № 1418 Комитет Российской Федерации по геологии и использованию недр (в настоящее время – Министерство природных ресурсов Российской Федерации) и его территориальные (региональные) подразделения осуществляют лицензирование следующих видов деятельности:

 геолого-съемочные работы;

 составление и издание карт геологического содержания (в том числе цифровых и электронных карт);

 геофизические (в том числе гравиметрические) работы по изучению земных недр;

 бурение скважин на воду (кроме бурения скважин на термальные воды) и геологоразведочных скважин на твердые полезные ископаемые.

В области геологического изучения и разведки полезных ископаемых сложилась непростая ситуация. В 1996 г. продолжали сокращаться объемы геологоразведочных работ по твердым полезным ископаемым. По сравнению с 1995 г. объем механического колонкового бурения снизился на 22,3% и составил 1734,7 тыс. м. Резко упали объемы глубокого разведочного бурения на нефть и газ: в 1995 г. и в 1996 г. пробурено 1,5 млн м, тогда как в 1990 г. – 5,1 млн м. При этом горнодобывающими предприятиями в 1996 году пробурено 66%, государственными нефтегазоразведочными предприятиями – 34%. Практически не вели буровые работы Ухтанефтегазогеология и Востокгеология, не вошедшие в нефтегазодобывающие компании.

С изменением налогового законодательства в 2001 г. ситуация еще более усугубилась.

Прирост разведанных запасов основных видов полезных ископаемых, как и в предыдущие годы, не покрывал объемов их добычи или осуществлялся в ограниченных масштабах. Неудовлетворительное финансирование не позволяет в достаточном объеме вести работы по поиску месторождений нефти на перспективных площадях в Красноярском крае, Иркутской и Новосибирской областях, республике Саха (Якутия). Свернуты работы по уточнению запасов нефти и газа на уже открытых месторождениях Восточной Сибири.

Создавшееся положение в геологоразведочной отрасли во многом связано с нецелевым использованием бюджетных средств. Так, в 1996 г. на финансирование геологоразведочных работ поступило: из федерального бюджета – 37,5%; от собранных отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы – 33,4%; от субъектов Российской Федерации – 58%; от горнодобывающих предприятий – 76% от расчетных объемов средств, оставленных в их распоряжении. Из выделенных в 1996 г. Министерством финансов Российской Федерации средств на оплату федеральных заказов в сумме 1033 млрд руб. в денежной форме поступило

257 млрд руб. (25%), в форме взаимозачетов по снижению задолженности федеральному бюджету – 126 млрд руб. (12%), в иной форме, приводящей к потерям через банковские векселя, – в объемах от 25% до 40% – 650 млрд руб. (63%). Средства, полученные на осуществление работ федерального назначения, составили менее 50% от уровня 1995 г. Задолженность за выполненные и непрофинансированные геологоразведочные работы этой категории достигла 1143 млрд руб.

Добыча полезных ископаемых, в том числе использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств (п. 3 ч. 1 статьи), производится после поиска, разведки и оценки месторождений полезных ископаемых. Данный вид пользования недрами состоит из различных процессуальных и технологических этапов – разработки

технико-экономического обоснования добычи полезных ископаемых, получения лицензии, подготовки месторождения к разработке и т.д.

Объем добычи и потребления минерального сырья (в стоимостном выражении) в России достигает соответственно 13% и 9% от мирового уровня. В расчете на 1% населения добыча в РФ выше, чем в развитых и развивающихся странах, а по потреблению Россия уступает лишь промышленно развитым странам. При этом основная доля добычи приходится на углеводородное сырье: 53% – природный газ, 33% – нефть. Высокий уровень потребления топливно-энергетических ресурсов в России в значительной мере обусловлен большой энергоемкостью производства, применением устаревших техники и технологий, потерями при переработке сырья.

Основой для любой экономической деятельности является информация об объекте этой деятельности. Естественно, это относится и к разработке месторождений углеводородного сырья, поэтому разработке месторождения углеводородного сырья всегда предшествуют геологоразведочные работы, ибо их результаты определяют саму возможность разработки месторождения и большинство условий, на которых такая разработка может вестись. Поиск и разведка также являются наиболее рискованным этапом освоения полезных ископаемых. А это требует выработки соответствующих условий, гарантирующих защиту интересов пользователя недр и государства. Ведь при общей заинтересованности в открытии месторождения их интересы в остальном могут быть противоположными.

Прирост разведанных запасов нефти зависит от оптимального выбора районов концентрации работ, регионального комплекса проведения геологоразведочных работ, от богатства исследуемых территорий, от качества ведения работ. Это возможно только при правильной организации работ, соответствующей законодательной базе, механизме финансирования, контроле и учете.

Геологоразведочные работы на нефть и газ, в зависимости от стоящих перед ними задач, состояния изученности нефтегазоносности недр, подразделяются на: региональный, поисково-оценочный и разведочный этапы с выделением в них стадий. В ходе последнего этапа геологоразведки фактически ведется пробная добыча полезных ископаемых, поэтому ее иногда рассматривают вместе с нормами, регулирующими порядок добычи полезных ископаемых. Однако, следует заметить, что это сходство носит только технологический характер, поскольку целью и итогом разведки полезных ископаемых, как и других стадий геологоразведочных работ, остается получение геологической информации. Следовательно, целесообразно рассматривать всю геологоразведочную деятельность вместе.

Легальное определение геологической информации дано в ст. 27 Закона РФ «О недрах». Под геологической информацией в Законе понимается «информация о геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископаемых, об условиях их разработки, а также иных качествах и особенностях недр, содержащаяся в геологических отчетах, картах и иных материалах».

В Федеральном законе «О соглашениях о разделе продукции» используется термин «информация о недрах». Здесь геологическая информация трактуется как часть информации о недрах.

В проекте закона «О недрах» геологическая информация о недрах определяется как «сведения, представленные на любых видах носителей, о: геологическом строении и истории развития недр, составе, свойствах горных пород, подземных вод; явлениях, связанных с недрами, и происходящих в них процессах; наличии в недрах полезных ископаемых и закономерностях их размещения, а также геологических образованиях, вмещающих полезные ископаемые; геохимических и геофизических полях; иные сведения, полученные при изучении, использовании и охране недр». Но в этом проекте часто используется фраза «геологическая и иная информация о недрах», поэтому вопрос о полном определении «геологической информации» остается открытым.

Однако, участники геологоразведочной деятельности не могут ждать пока пробелы законодательства о геологической информации будут восполнены. Поэтому для них необходимо, чтобы положения о праве на геологическую информацию и защите геологической информации были включены в содержание соглашений между нефтегазовыми компаниями и органами государственной власти.

В последние годы в специализированной прессе указывается на недостаточную эффективность геологоразведочных работ и это, к сожалению, подтверждается статистикой. Например, по данным научно-практической конференции «Перспективы развития и освоения топливно-энергетической базы дальневосточного экономического района», проходившей в Хабаровске в мае 1998 г., изученность геофизическими методами и бурением перспективных территорий и шельфа морей Дальнего Востока была крайне низкой; уровень разведанности ресурсов составлял по нефти 9%, по газу – 10%, а по углю и того меньше – только 4%. При этом еще в 1992 г. Правительство РФ издавало распоряжения о проведении геологоразведочных работ на данной территории.

Сокращается размер вновь открываемых месторождений. По данным, приведенным исполнительным директором ОАО «Тюменская нефтяная компания», за последние 15 лет средний размер вновь открываемых месторождений сократился в 3,5 раза: с 5 до 1,4 млн т. На Совещании «Состояние минерально-сырьевой базы России и законодательное обеспечение ее развития», прошедшем в феврале 2002 г. в Санкт-Петербурге, были приведены следующие показатели: за 1991-2000 гг. выбывающая сырьевая база по запасам нефти восполнена лишь на 50%, начавшийся рост добычи не сопровождается адекватным усилением геологоразведочных работ по интенсификации использования известных запасов и поисков новых месторождений.

Между тем на необходимость обеспечения развития существующих нефтегазодобывающих регионов и создания условий для формирования новых указывалось еще в «Основных направлениях энергетической политики Российской Федерации на период до 2010 года», но специальных положений по совершенствованию геологоразведочных работ там не содержалось. «Основные концептуальные положения развития нефтегазового комплекса России» Министерства топлива и энергетики РФ дают официальное определение нефтегазового комплекса (НГК) как комплекса отраслей по добыче, транспортировке и переработке нефти и газа и распределению продуктов их переработки. Поиск и разведка месторождений углеводородов в этой программе развития включены в добывающую отрасль нефтегазовой промышленности, их совершенствованию уделено там значительное внимание.

В «Основных концептуальных положениях развития НГК России» предлагается, в частности, сделать следующее:

 в краткосрочной перспективе провести комплексную переинтерпретацию имеющегося геолого-геофизического материала с использованием новых методов и достижений науки, которую следует оценивать как расширение минерально-сырьевой базы, а значит, финансировать из источников, предназначенных для этих целей (ставки отчисления на Воспроизводство минерально-сырьевой базы), а в случае привлечения заемного финансирования осуществить выдачу государственных гарантий, обеспеченных ожидаемым приростом запасов;

 в более долгосрочной перспективе – перечислять большую долю средств, выделяемых на ВМСБ, тем отечественным нефтегазодобывающим компаниям, которые обеспечивают больший прирост разведанных запасов нефти и газа, независимо от того, в России это происходит или за рубежом, в том субъекте РФ, где ведется добыча углеводородов, или в другом, то есть фактически было предложено изъять отчисления на ВМСБ у субъектов РФ.

Правила использования средств ВМСБ предлагалось развивать в направлении максимального расширения свободы их использования в целевых рамках увеличения ресурсного потенциала, за исключением фиксированной части средств для финансирования фундаментальной и прикладной геологической науки и региональных исследований.

Однако в 2001 году в Закон «О недрах» были внесены изменения, отменяющие отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, значительная часть которых оставалась у субъектов РФ, и уменьшение доли субъектов РФ в платежах за добычу углеводородного сырья с 60% (30% – субъекту РФ и 30% в местный бюджет) до 20 – 25,5% повлекли за собой фактическую отмену прежнего государственно-инвестиционного механизма изучения недр, но новые условия для привлечения инвестиций не созданы. Весь прирост запасов автоматически переведен на добывающие предприятия и рыночные механизмы. Прямое финансовое участие государства сокращено по сравнению с 2000 годом почти в 2 раза, субъекты Российской Федерации, на долю которых приходилось 25–30% выполнявшихся работ, с 2002 года оказались лишены источника средств и сократили свое участие в 3–4 раза.

Практически все добывающие компании вынуждены урезать геологоразведочные программы на 25–50% и более. Новая система налогообложения в недропользовании переводит в разряд нерентабельной для разработки значительную часть извлекаемых запасов. Ожидается второе, после 1992-1993 годов, снижение отечественных мощностей геологоразведки, и без того составляющих менее 1/3 части от уровня 1990 года. (Необходимо отметить, что платежи на ВМСБ и «плата за геологическую информацию» – это фактически плата за одну и ту же услугу и их одновременное применение представлялось не совсем справедливым).

Изменения, внесенные в систему финансирования геологоразведочных работ в 2001 году, явились поводом для еще большего беспокойства у региональных руководителей нефтегазового сектора. Так, по данным газеты «Полярный следопыт» (это газета Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды республики Коми) уже в 2001 году финансирование природоресурсных программ в республике сократилось до 20-40% от запланированной в предыдущем году суммы. Такое положение опасно не только сокращением объема разведанных запасов углеводородов, но и неблагоприятными социальными последствиями. Например, Государственная Дума ЯНАО указывала на то, что прекращение федеральной государственной поддержки геологоразведочных работ на территории автономного округа и практическое отсутствие государственного заказа на проведение работ не позволяет геологоразведочным предприятиям решать социально-экономические вопросы базовых и вахтовых поселков.

Таким образом, задачей законодательной базы в области недропользования стало фактически стимулирование выполнения геологоразведочных работ за счет собственных средств недропользователя.

Статья 10.1 Закона «О недрах» указывает на то, что лицензия на право пользования недрами без проведения конкурса или аукциона может выдаваться при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр за счет собственных средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения. Однако данная норма не означает обязательного предоставления права на использование участка недр первооткрывателю, а только возможность этого. Представляется, на наш взгляд, целесообразным закрепить в законодательстве безусловное право первооткрывателя на получение в пользование открытого месторождения. Последнее предложение является фактической реставрацией подобного правила, действовавшего в дореволюционной России и в годы НЭПа.

В проекте новой энергетической стратегии России на период до 2020 года Правительство обещает недропользователям гарантии на бесконкурсное получение лицензий на открытые ими месторождения. В проекте Кодекса РФ «О недрах» (п. 2 ст. 23) говорится об безусловном бесконкурсном предоставлении месторождения первооткрывателю, имевшему лицензию на разведочные работы, а не о возможности такого решения. Поэтому еще большее значение приобретает установление факта открытия месторождения.

В настоящее время в нашей стране действует следующий порядок установления факта открытия месторождения. Согласно определению, закрепленному в нормативных актах министерства природных ресурсов, открытие месторождения представляет собой документально подтвержденное выявление нового объекта минерального сырья в недрах, запасы которого частично квалифицированы по категории С 1, и имеющего по заключению органов государственной экспертизы самостоятельное промышленное значение.

Открытие месторождения полезных ископаемых устанавливается на основании заявки, подаваемой пользователем недр в Минприроды России или в его территориальный орган.

В случае, если пользователь недр намерен разрабатывать открытое месторождение полезных ископаемых, он должен указать это в заявке.

Заявка на установление факта открытия месторождения должна быть подана пользователем недр не позднее окончания срока действия лицензии. К заявке прилагается, в частности, протокол органов государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, подтверждающий промышленную значимость месторождения, иные материалы, подтверждающие факт открытия месторождения полезных ископаемых. Заявка регистрируется Министерством природных ресурсов РФ или его территориальным органом на день ее поступления. По просьбе заявителя ему выдается справка о дате регистрации заявки и ее регистрационный номер. Затем заявка подлежит рассмотрению в трехмесячный срок. Если представленные материалы в ходе рассмотрения потребуют дополнения или уточнения, заявитель извещается об этом в письменной форме. В этом случае срок рассмотрения заявки исчисляется со дня поступления дополнительных материалов. При рассмотрении заявки учитывается, что факт открытия месторождения недропользователем подтверждается свидетельством установленного образца за подписью руководителя (заместителя руководителя) Министерства природных ресурсов РФ либо его территориального органа.

Свидетельство, а также представленные недропользователем материалы, подтверждающие факт открытия месторождения, подлежат учету и хранению соответственно в федеральном и территориальных фондах геологической информации. Факт открытия признается со дня выдачи свидетельства об установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых в Министерстве природных ресурсов РФ или его территориальных органах.

Следует учитывать, что первооткрыватель не всегда в состоянии самостоятельно разрабатывать месторождение, в этом случае его права могут быть защищены закреплением за ним права на часть дохода от последующей добычи полезных ископаемых или возможность распоряжения своим преимущественным правом. Такие положения уже действовали в России в период НЭПа.

Другим механизмом обеспечения геологоразведочных работ являются налоговые льготы. Налоговое законодательство позволяет вычитать из полученных доходов для целей налогообложения расходы на поиски и оценку месторождений полезных ископаемых (включая аудит запасов), разведку полезных ископаемых, осуществляемые на участке недр в соответствии с лицензиями или иными разрешениями уполномоченных органов, а также расходы на приобретение необходимой геологической и иной информации у третьих лиц, в том числе и в государственных органах, относя их к расходам на освоение природных ресурсов (п. 1 ст. 261 НК РФ в ред. Федерального закона от 29.05.2002 № 57-ФЗ). Налоговое законодательство не требует возврата недоплаченных сумм налога, даже если данные расходы окажутся безрезультатными, то есть когда пользователь недр принял решение о прекращении дальнейших работ на соответствующей части участка недр в связи с бесперспективностью выявления запасов полезных ископаемых и о чем уведомил органы управления недрами. Налогоплательщик имеет право один раз объявить разведочную скважину на месторождениях нефти и газа непродуктивной и также вычесть расходы на нее из суммы доходов. Недропользователь не имеет права списывать расходы на безрезультатные геологоразведочные работы, если на этом участке в течение пяти лет до получения им лицензии подобные работы уже велись с применением схожих технологий. Данные расходы принимаются для целей налогообложения в сумме фактических затрат. То есть, налоговое законодательство ставит перед собой цель поощрения самостоятельного поиска полезных ископаемых и при этом учитывает рисковый характер такой деятельности, признавая возможность недостижения положительных результатов.

Источником финансирования государственной системы геологоразведки являются регулярные платежи за пользование недрами. Они взимаются за предоставление пользователям недр исключительных прав на поиск ими месторождений полезных ископаемых, разведку полезных ископаемых.

Закон «О недрах» устанавливает, что регулярные платежи за пользование недрами не взимаются за: пользование недрами для регионального геологического изучения; разведку полезных ископаемых на месторождениях, введенных в промышленную эксплуатацию, в границах горного отвода, предоставленного пользователю недр для добычи этих полезных ископаемых; разведку полезного ископаемого в границах горного отвода, предоставленного пользователю недр для добычи этого полезного ископаемого.

Размеры регулярных платежей за пользование недрами определяются в зависимости от экономико-географических условий, размера участка недр, вида полезного ископаемого, продолжительности работ, степени геологической изученности территории и степени риска. Конкретный размер ставки регулярного платежа за пользование недрами устанавливается исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению территориального органа в области управления государственным фондом недр отдельно по каждому участку недр, на который в установленном порядке выдается лицензия на пользование недрами, и который имеет местонахождение на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, в пределах, установленных Законом «О недрах». Сумма регулярных платежей за пользование недрами включается организациями в состав расходов, связанных с производством и реализацией, учитываемых при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций, в течение года равными долями.

Организация государственного геологического изучения недр возлагается на Министерство природных ресурсов РФ. Работы по геологическому изучению недр, поискам, разведке месторождений полезных ископаемых проводятся в соответствии с утвержденными в установленном порядке проектами. Экспертиза этих проектов проводится в федеральном органе управления государственным фондом недр или его территориальном органе за счет средств пользователей недр.

Основным результатом проведения геологического изучения недр является полученная в результате этого геологическая информация, которая может находиться в государственной собственности или в собственности пользователя недр (ст. 27 Закона «О недрах»). Собственника информации должно определять лицензионное соглашение. По общему правилу информация принадлежит тому, на чьи средства производились работы. Согласно Федеральному закону

«О соглашениях о разделе продукции» (ст. 11) вся первичная геологическая, геофизическая, геохимическая и иная информация, данные по ее интерпретации и производные данные и т.п. принадлежат на праве собственности государству. При соблюдении условий конфиденциальности, предусмотренных соглашением, инвестор имеет право свободно и безвозмездно пользоваться указанной информацией. Порядок пользования этой информацией, данными и образцами, а также порядок их вывоза за пределы Российской Федерации определяются соглашением в соответствии с отечественным законодательством.

Для того, чтобы снять противоречия в системе государственного обеспечения геологоразведочных работ, нефтегазовые компании и нефтегазовые регионы используют соглашения о сотрудничестве в сфере геологоразведочных работ. К примеру, соглашением о взаимном сотрудничестве между администрацией Ханты-Мансийского АО и «Газпромом» предусмотрено, что стороны окажут содействие в создании на территории округа акционерных обществ по разведке месторождений с участием предприятий, расположенных на территории округа, и предприятий РАО «Газпром». Собственником геологической информации, получаемой в результате проводимых «Газпромом» или осуществляемых по его заказу геологоразведочных работ, является «Газпром». Храниться указанная информация будет в геологический фонде

Ханты-Мансийского АО на конфиденциальной основе. Передача указанной информации третьим лицам осуществляется по согласованию с «Газпромом». Подобное решение вопроса о собственности на геологическую информацию содержится и в других «соглашениях о сотрудничестве».

Государство как собственник недр заинтересовано в проверке точности геологической информации. Безусловно, что одна экономическая заинтересованность предприятий полноты и достоверности информации не гарантирует, поэтому существует система лицензирования и контроля за геологоразведочными работами.

Как и другие виды пользования недрами, деятельность по геологическому изучению недр требует соответствующего государственного лицензирования (Закон РФ «О недрах», ст. 11). Право пользования недрами может быть приобретено пользователем на основании решения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального подразделения, согласованного с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, для целей геологического изучения недр, при этом проведение конкурса или аукциона необязательно. Анализируя статью 13 Закона «О недрах», можно заключить, что основным критерием определения победителя в случае проведения конкурса или аукциона является научно-технический уровень программ по геологическому изучению недр.

Закон «О недрах» предоставляет государству право осуществлять контроль за ведением геологоразведочных работ. Его проведение подробно регулирует «Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр».

В соответствии с последним, органами, его осуществляющими, являются Министерство природных ресурсов Российской Федерации и органы государственного горного надзора во взаимодействии с природоохранными и иными контрольными органами (ст. 3 указанного Положения). Министр природных ресурсов Российской Федерации одновременно по должности является главным государственным инспектором Российской Федерации по геологическому контролю.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации государственный геологический контроль может осуществлять непосредственно либо через соответствующее подразделение центрального аппарата Министерства, ведающее вопросами государственного геологического контроля, либо через отделы государственного геологического контроля территориальных органов государственного управления государственным фондом недр.

Органом государственного геологического контроля также является Федеральный горный и промышленный надзор России. Он ведает вопросами достоверности и обоснованности представляемых недропользователями материалов для списания с учета предприятий запасов полезных ископаемых, утративших промышленное значение, потерянных в процессе добычи и не подтвердившихся при последующих геологоразведочных работах или разработке месторождений.

Задачи контроля за геологоразведочными работами состоят в следующем: обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, законодательства и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности.

Правительством РФ предусмотрены следующие полномочия должностных лиц, осуществляющих контроль за поисково-разведочной деятельностью:

 давать пользователям недр, должностным лицам, ответственным за проведение работ по геологическому изучению, рациональному использованию и охране недр, обязательные для исполнения указания по устранению нарушений порядка проведения этих работ;

 приостанавливать все виды работ по геологическому изучению, рациональному использованию и охране недр, если они проводятся с нарушениями установленных действующим законодательством норм и правил;

 проверять в установленном порядке все работы по геологическому изучению недр, а также геологическую, производственно-техническую, финансовую и проектно-сметную документацию.

Когда в 1992-1995 годах произошел кризис управления системой геологического изучения недр в пределах нераспределенного фонда недр, старые формы бюджетного финансирования и ведения всего комплекса геологоразведочных работ в условиях рыночной экономики, введения лицензирования, платного недропользования, оказались неэффективными, и без того малые средства финансирования расходовались нерационально, субъекты РФ сформировали собственные системы регулирования геологоразведочных работ, включая и свою законодательную базу. При этом неизбежно возникала проблема согласования интересов Федерации и ее субъектов, для разрешения этой проблемы создается система совместных органов.

Например, в Ханты-Мансийском АО имеются следующие постоянно действующие комиссии:

Комиссия по геологоразведочным работам. В ее функции входит обеспечение прироста запасов по нераспределенному фонду недр, планирование и контроль текущих геологоразведочных работ; ежемесячное рассмотрение итогов реализации территориальной программы, порядок финансирования, утверждения штрафных санкций невыполнения подрядчиками договорных условий; рассмотрение и планирование тематических работ; рассмотрение перечня участков недр нераспределенного фонда для проведения сейсморазведочных работ и участков, вовлекаемых в конкурсы-аукционы; рассмотрение дополнительных видов и объемов работ, включение их в объектный план и др.

Постоянно действующая комиссия по лицензированию. Образована в 1992 г., в ней решаются содержательные вопросы недропользования: заключение лицензионных соглашений; отчеты компаний по выполнению условий лицензионных соглашений; результаты комплексных проверок выполнения условий лицензионных соглашений; принятие решений по ключевым пунктам лицензионных соглашений, установлению сроков устранения нарушений, о досрочном прекращении прав пользования недрами и др.; разработка новых направлений деятельности по всем аспектам недропользования.

Главными документами, согласовывающими интересы федеральных органов власти и органов власти субъекта Федерации в области пользования недрами, являются лицензия на право пользования недрами и лицензионное соглашение, в которых утверждаются, в частности, планы геологоразведочных работ, сроки предоставления отчетов защиты запасов в ГКЗ, ТКЗ, и др. Каждый из этих документов согласовывается федеральными и территориальными органами власти и заинтересованными компаниями.

Территориальная комиссия по запасам (ТКЗ). В функции комиссии входит учет, контроль, оперативное отслеживание изменения запасов полезных ископаемых. Соответствие приростов проведенным ГРР.

Окружная комиссия по комплексной проверке выполнения лицензионных соглашений. С целью выявления нарушений действующего законодательства в области недропользования и природопользования создана Комиссия по комплексной проверке недропользователей, проверке выполнения недропользователями условий лицензионных соглашений и действующего законодательства при пользовании недрами в составе комитетов и управлений Ханты-Мансийского АО: Комитета природных ресурсов по Ханты-Мансийского АО, Комитета по нефти, газу и минеральным ресурсам Ханты-Мансийского АО; Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Ханты-Мансийского АО; Налоговой инспекции Ханты-Мансийского АО; органами Госгортехнадзора России; Комитета по делам малочисленных народов Севера Ханты-Мансийского АО; Научно-аналитического центра рационального недропользования

Ханты-Мансийского АО. График комплексных проверок ежегодно согласовывается с органами управления фондом недр Ханты-Мансийского АО и утверждается Министерством природных ресурсов Российской Федерации.

Комиссией в составе полномочных представителей проводится работа по контролю, анализу состояния лицензионных объектов с выездом на места производственной деятельности. Комплексный подход к контролю за недропользованием позволяет наиболее полно оценить деятельность предприятий, а именно: выполнение проектных решений и согласованных уровней по выработке запасов, выполнение лицензионных соглашений в части геологоразведочных работ, выполнение налогового законодательства в части ресурсных платежей, соблюдение земельного и природоохранного законодательства. В соответствии с решениями лицензионной комиссии, а также по запросам районных администраций, прокуратуры проводятся внеплановые проверки пользователей недр, имеющих значительные нарушения в области недропользования и природопользования, а также проводятся проверки деятельности предприятий, выполняющих сервисные работы.

Одной из гарантий основного качества поисково-разведочных работ служит установление обязательного минимума таких работ и санкций за его невыполнение. Так, например, статья 23 Закона Республики Татарстан «О нефти и газе» от 19 июня 1997 г. обязывала пользователя недр вернуть государству стоимость невыполненных работ, если он не докажет обоснованность ее уменьшения.

При нарушении пользователем условий лицензии, правил пользования недрами, не проведении предусмотренных договором работ и т.п., государство имеет возможность досрочного прекращения действия лицензии по собственной инициативе (см., напр., ст. 14 Закона Тюменской области «О нефти и газе»).

Для того, чтобы геологическая информация стала объектом права, Закон «О недрах» устанавливает обязательную геолого-экономическую оценку открытых месторождений полезных ископаемых на основе критериев и требований, устанавливаемых федеральным органом управления государственным фондом недр (см. указ. Закон, ст. 23-1.), государственный учет и государственную регистрацию работ по геологическому изучению недр (ст. 28 указ. Закона).

В этих целях запасы полезных ископаемых, разведанных месторождений, подлежат обязательной государственной экспертизе, которая может проводиться на любой стадии геологического изучения месторождения и без которой не разрешается их эксплуатация (ст. 29 Закона РФ

«О недрах»). Государственная экспертиза запасов осуществляется специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Основными способами защиты геологической информации являются: закрепление в соглашении о недропользовании условий конфиденциальности информации и охрана ее в рамках защиты интеллектуальной собственности. Кроме того, российское законодательство предусматривает обязательную покупку пакета геологической информации при участии в конкурсе на получение права пользования недрами.

Законом РФ «О недрах» устанавливается обязанность должностных лиц упомянутых фондов геологической информации обеспечить конфиденциальность представляемой им информации, а за ее несанкционированное разглашение они несут материальную, административную или уголовную ответственность.

Право собственности на геологическую и иную информацию о недрах охраняется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для других объектов интеллектуальной собственности. Однако анализ соглашений, заключенных между нефтегазовыми компаниями и регионами, показывает, что недропользователи не доверяют государственным органам в этом вопросе. Надежная защита геологической информации, прежде всего, нужна небольшим компаниям, ориентированным на геологоразведку, поскольку информация составляет их единственный продукт.

Как уже говорилось, государство, естественно, заинтересовано в качестве полученной информации, прежде всего, для получения наибольшей прибыли при последующей разработке месторождения.

Наконец, любопытным способом защиты интересов государства является установление премий работникам предприятий, участвовавшим в открытии месторождения. Это, разумеется, повышает их заинтересованность в предоставлении государству сведений.

Существует как общефедеральная инструкция о выплате вознаграждений за открытие месторождений, так и многочисленные аналогичные акты субъектов РФ. Например, Постановлением кабинета министров республики Татарстан от 9 июля 1997 г. размер вознаграждения за открытие нефтяного месторождения устанавливался в размере от

25 до 150 минимальных окладов. Министерством природных ресурсов РФ неоднократно принимались решения о выплате индивидуальных вознаграждений работникам, производившим исследования (например, распоряжение Министерства природных ресурсов от 15 июля 1998 г.

№ 65-р; распоряжение Правительства РФ от 25 марта 1992 г. и др.).