ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОБЫЧИ НЕФТИ И ГАЗА

Добыча полезных ископаемых является ключевым этапом недропользования. Согласно расчетам экономистов, валовой внутренний продукт России на 83-88% формируется за счет эксплуатации природных ресурсов. По данным на 1999 год на территории нашей страны было 4,7% мировых разведанных запасов нефти. Всего, по оптимистичным прогнозам, объем капиталовложений в добычу углеводородов в России может составить до 117 миллиардов долларов. На Тюменскую область приходится 53% российских запасов углеводородов, из них 72% запасов нефти промышленных категорий. Среднегодовая добыча нефти в Тюменской области составляет за последние несколько лет около 180 миллионов тонн.

Трудно переоценить значение добычи углеводородного сырья для нашей страны. Поэтому государственное регулирование добычи этого вида полезных ископаемых – одна из первоочередных задач федеральной и региональных властей. В то же время добыча углеводородов – это весьма сложный технический процесс, который представляет повышенную опасность для окружающей среды, что требует предъявления особых требований к нефтегазодобывающим предприятиям.

Системный подход к исследованию правового регулирования производственной деятельности по добыче углеводородов предполагает начать его от выделения горного отвода и закончить разделом добытого сырья. При этом, на наш взгляд, следует изучить субъективные права и юридические обязанности субъектов деятельности по управлению добычей углеводородного сырья; предмет ведения органов, регулирующих добычу углеводородного сырья; субъекты государственного управления добычей нефти и газа; объем и содержание их полномочий; объем и содержание деятельности, определяемой субъектами управления; начало, ход и результаты нефтегазодобывающей деятельности; источники и носители информации о состоянии объекта управления; процедуру деятельности участников процесса государственного управления добычей углеводородного сырья; характер и меру властных действий, актов и решений субъекта государственного управления добычей углеводородного сырья. Цель такого системного исследования также показать противоречия между интересами предпринимателя-недропользователя и системой государственного управления добычей полезных ископаемых.

После получения лицензии на право добычи полезных ископаемых недропользователь может приступить к своей деятельности, только предварительно выделив горный отвод – геометризированный блок недр, предоставляемый для целей поиска, разведки и добычи полезных ископаемых. Ведь для того, чтобы стать объектом прав, участок недр должен быть индивидуализирован. На практике компании часто пренебрегают этим требованием. На начальном этапе разведки полезных ископаемых проблем обычно не возникает, но при переходе к пробной эксплуатации месторождений могут возникнуть конфликты с владельцами соседних участков, местные власти получают дополнительную возможность оказывать давление на нефтяную компанию. Как сообщают многие авторы, не выделение горного отвода на практике служит доказательством нарушения условий лицензии.

Рассмотрим подробнее процедуру выделения горного отвода. При предоставлении лицензии на пользование недрами устанавливаются предварительные границы горного отвода по согласованию с органами Госгортехнадзора России. Границы горного отвода устанавливаются в целях обеспечения рационального использования и охраны недр при разработке месторождений нефти и газа; охраны окружающей среды от вредного влияния работ по добыче нефти, газа или при эксплуатации подземных хранилищ газа и продуктов переработки углеводородов; обеспечения безопасности при ведении работ, защиты интересов недропользователя и государства.

При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения нефти или газа, границы безопасного ведения горных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности. В границы горного отвода включаются законтурные нагнетательные скважины, а также могут включаться наблюдательные или иные скважины, предусмотренные проектом разработки для контроля за рациональным использованием недр и влиянием работ на окружающую среду.

Горноотводный акт, удостоверяющий уточненные границы горного отвода, выдается на основании представленного пользователем недр проекта горного отвода. Проекты горных отводов на разработку месторождений нефти или газа могут составляться только теми организациями, которые имеют лицензию на составление технологической проектной документации разработки нефтяных и газовых месторождений. Проекты горных отводов могут включаться в состав технологических проектных документов разработки нефтяных и газовых месторождений специальным разделом.

Проект горного отвода для разработки месторождения нефти или газа должен состоять из пояснительной записки и графических материалов, содержание этих документов подробно регламентируется Министерством топлива и энергетики РФ. К проекту горного отвода должны быть приложены: копия лицензии на пользование недрами, включая приложения к ней; копия заключения государственной экспертизы проектов разработки месторождения нефти или газа и документы их согласования с соответствующими органами; копия решения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, а также соответствующие выписки из таблиц их подсчета. Проект горного отвода и прилагаемые к нему документы должны быть подписаны руководителем, главным геологом и главным маркшейдером организации, испрашивающей горный отвод, главным инженером проекта разработки месторождения нефти или газа и руководителем организации, разработавшей проект горного отвода.

Уточненные границы горного отвода устанавливаются после рассмотрения проекта разработки месторождения нефти или газа, прошедшего в установленном порядке согласование, экспертизу и утверждение. Документы, удостоверяющие уточненные границы горного отвода, включаются в пакет лицензионных документов в качестве их неотъемлемой составной части.

В случае необходимости изменения уточненных границ горного отвода, в пределах предоставленного при лицензировании участка недр, из-за изменения условий лицензии, ее переоформления (например, по результатам поиска, разведки, проектных, научно-исследовательских работ и др.), документы, удостоверяющие границы горного отвода, переоформляются в органах Госгортехнадзора России. Переоформлению подлежат горноотводный акт и топографический план, а проект горного отвода должен быть дополнен обоснованием необходимости изменения ранее уточненных границ. Не допускается оставлять за контурами уточненных границ горного отвода запасы нефти и газа, предоставленные пользователю недр при лицензировании, а также запасы, разработка которых по технико-экономическим причинам иным недропользователем нецелесообразна. В отдельных случаях производится списание этих запасов в установленном порядке, либо они включаются в границы предоставляемого в пользование участка недр. Уточненные границы горного отвода устанавливаются только на ту часть предоставленного в пользование участка недр, запасы нефти и газа которого прошли государственную экспертизу. Первые экземпляры документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода, передаются пользователю недр, вторые экземпляры этих документов хранятся в органе Госгортехнадзора России, а третьи экземпляры передаются в территориальный орган управления государственным фондом недр.

Решение регионального органа (округа) Госгортехнадзора России по установлению уточненных границ горного отвода может быть обжаловано в Госгортехнадзоре России или в судебном порядке. Споры могут возникать в случае использования одного месторождения несколькими компаниями. В проекте Кодекса «О недрах» установлено, что недропользователи могут в этом случае передать координацию своих действий одному из них, без согласия соседа недропользователь не имеет права размещать скважину на расстоянии от соседнего участка меньше, чем радиус влияния скважины. В случае возникновения спора между недропользователями-соседями он разрешается в органах, выдавших лицензию, или в суде (ст. 32).

Публично-правовой характер предоставления права пользования недрами, обусловливает право государства прямо контролировать деятельность предпринимателя, определять порядок освоения недр, привлечение третьих лиц к недропользованию, применять к нему санкции за нарушения условий лицензии и лицензионного соглашения, в необходимых случаях прекращать или приостанавливать действие лицензии.

Кроме прямых методов регулирования деятельности недропользователя, государство использует и косвенные методы, основным из которых является регулятивное и стимулирующее налогообложение.

Проанализируем, какие же права предоставляет законодательство недропользователям. Согласно Закону «О недрах» пользователь недр, в частности, имеет право: использовать предоставленный ему участок недр для любой формы предпринимательской или иной деятельности, соответствующей цели, обозначенной в лицензии или в соглашении о разделе продукции; самостоятельно выбирать формы этой деятельности, не противоречащие действующему законодательству; использовать результаты своей деятельности, в том числе добытое минеральное сырье, в соответствии с лицензией или соглашением о разделе продукции и действующим законодательством. В мировой практике принято считать, что чем раньше происходит раздел добытого сырья, тем лучше защищены права недропользователя. (Недропользователь имеет также право собственности на отходы своего производства, но это скорее обязанность, а не право.)

Круг обязанностей недропользователя регулируется законодательством подробнее.

В частности, пользователь недр обязан обеспечить соблюдение нормативных требований по технологии ведения работ. Соблюдение указанных норм в значительной степени решается посредством осуществления государственного контроля.

Задачей государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами законодательства; утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр; правил ведения государственного учета и отчетности (ст. 37 Закона «О недрах»); соблюдение требований технических проектов, планов и схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых.

Планы и схемы развития горных работ обычно составляются в соответствии с проектом горнодобывающего предприятия. При этом учитываются уточненные горно-геологические, инженерно-геологические условия применения новой техники и технологии и улучшение условий, обеспечивающих безопасность работ, при соблюдении требований законодательства об охране недр. В процессе добычи полезных ископаемых неизбежна потеря их определенной части.

В зависимости от видов полезных ископаемых и условий их залегания определяются нормативы такого рода потерь. Они включаются в проекты, планы и схемы ведения горных работ. Такие потери считаются нормативными, то есть заранее запланированными. Недропользователь вправе вести добычу полезных ископаемых с учетом таких нормативных потерь. В то же время он обязан не допускать не запланированных, сверхнормативных потерь.

Постановлением Госгортехнадзора России от 24 ноября 1999 г. утверждена Инструкция по согласованию годовых программных работ в случаях разработки углеводородного сырья пользователем недр с территориальными органами Госгортехнадзора России, а также требования по обеспечению охраны недр, промышленной безопасности, предотвращению вредного влияния горных разработок на окружающую среду при их составлении. Под годовой программой работ понимается документ, составленный пользователем недр и определяющий направление развития горных работ, объемы добычи полезных ископаемых, иных работ, предусмотренных условиями лицензий, мероприятия по охране недр и т.п. Годовые программы составляются на основании утвержденного проекта Центральной комиссией по разработке нефтяных и нефтегазовых месторождений и территориальными комиссиями по разработке нефтяных и нефтегазовых месторождений Минтопэнерго России.

Годовые программы рассматриваются и согласовываются управлением округа Госгортехнадзора России или, по его поручению, отделом управления округа. Полномочия по согласованию годовых планов распределяются согласно приказу по управлению округа (управлению). Результаты рассмотрения годового плана оформляются протоколом, в котором указываются представители территориального органа Госгортехнадзора России и пользователя недр, принявшие участие в его рассмотрении. По результатам рассмотрения может быть принято решение либо по согласованию годового плана, либо по отказу в согласовании, либо по переносу даты рассмотрения. Производство горных работ без согласованного с территориальными органами Госгортехнадзора России годового плана, а также с отступлениями от согласованного годового плана не допускается.

Составление документации в процессе всех видов пользования недрами и ее сохранность дают возможность государству иметь представление о состоянии месторождений полезных ископаемых, оценивать деятельность недропользователей. Выполнение данной обязанности возлагается на маркшейдерскую службу. Все недропользователи, независимо от организационно-правовой основы и форм собственности, в том числе и иностранные юридические и физические лица, могут вести маркшейдерские работы только на основании лицензии, выдаваемой органами Госгортехнадзора России. Государственный контроль за работой маркшейдерской службы осуществляют органы Госгортехнадзора России.

Представление достоверных данных о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых, содержащихся в них компонентах, в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации, в органы государственной статистики обеспечивает безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами. Так, в соответствии с Приложением 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» объекты, на которых ведутся горные работы, относятся к категории опасных производственных объектов. Статья 8 указанного Закона предусматривает, что изменения, вносимые в проектную документацию на строительство, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта, подлежат экспертизе промышленной безопасности и согласовываются с федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности, или его территориальным органом.

Соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов, регламентирующих условия охраны окружающей среды от вредного влияния работ, связанных с пользованием недр, обязательно для всех недропользователей. Нарушение указанных требований влечет за собой приостановление до устранения недостатков либо полное прекращение деятельности по размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию экологически вредных объектов в соответствии с предписанием специально на то уполномоченных государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора. Приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования; сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях; ликвидацию в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию; выполнение иных условий, установленных лицензией или соглашением о разделе продукции, своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами.

Реализация общей политики недропользования в Российской Федерации возлагается на федеральный орган управления государственным фондом недр (Министерство природных ресурсов) и его территориальные подразделения по согласованию с субъектами Российской Федерации. К группе специально уполномоченных государственных органов также относятся Госгортехнадзор России, и Минтопэнерго России. При выявлении лицензий на пользование недрами и заключенных с пользователями недр соглашений, несоответствующих требованиям законодательства Российской Федерации, а также нарушений установленных в лицензиях условий пользования недрами, в том числе: по срокам начала работ, по уровням добычи полезных ископаемых, по объемам геологоразведочных работ, по своевременному и правильному внесению платежей при пользовании недрами и обеспечению рационального использования минерально-сырьевых ресурсов недр, принимать в установленном законодательством порядке меры по устранению соответствующих нарушений, включению в лицензии и соглашения дополнительных условий, направленных на повышение эффективности использования недр, прекращать, приостанавливать или ограничивать право пользования недрами и принимать меры по возмещению вреда, причиненного государству в результате деятельности пользователя недр.

Органы, выдавшие лицензию, вправе собственным решением прекратить ее действие в случае нарушения пользователем недр своих обязанностей (ст. 21 Закона «О недрах»).

Чаще всего нарушения, за которыми прекращается действие лицензии, связаны с систематической неуплатой платежей за пользование недрами. Например, Постановлением МПР РФ от 21 мая 1998 г. № 28 и Губернатора ЯНАО от 6 мая 1998 г. № 283 «О досрочном прекращении права пользования недрами Южно-Соленинского месторождения», право пользование недрами было прекращено за систематические неплатежи и прочие нарушения. Причем уведомления об устранении этих нарушений начали посылаться еще в 1995 г. (хотя Закон «О недрах» устанавливает срок устранения нарушений – три месяца, но со времени установления нарушения до прекращения права пользования недрами обычно проходит от нескольких месяцев до нескольких лет, что также связано с необходимостью согласования решений органов власти субъектов РФ и МПР РФ).

Другое распространенное нарушение условий лицензии – это пропуск сроков начала горных работ, предусмотренных условиями лицензии, особенно лицензиями, выданными в

1993-1995 годы, что подтверждает недостатки порядка допуска к недропользованию, существовавшего в то время. (В этом случае сроки прекращения действия лицензии также часто пропускаются; например, в Саратовской области этот срок в среднем бывает три года; при этом предприятия иногда не только не приступают к добыче нефти и газа, но даже не начинают процедуру выделения горного отвода и отвода земельного участка на работы).

В целом практика прекращения действия лицензий на добычу полезных ископаемых свидетельствует о том, что полномочия государства на это действие используется неэффективно и не оперативно, формально можно отозвать до 80% всех лицензий, хотя часто в том, что условия лицензий нарушены, виновато само государство.

Вызывает сомнение фраза в Законе «О недрах» – «существенные нарушения условий лицензии», поскольку в Законе нет закрытого перечня того, какие нарушения считать существенными. Понятие «существенных условий» есть только в Гражданском кодексе, но его положения неприменимы к данным отношениям, основанным на администрировании. В проекте Кодекса РФ «О недрах» (ст. 67) предусмотрено, что пользование лицензией может быть досрочно прекращено при нарушении специально оговоренных в лицензии условий. Ряд авторов полагает, что существенными условиями лицензии следует считать условия, перечисленные в статье 12 Закона «О недрах». Но таковыми они там не названы. Кроме того, непонятно, в каких пределах должны быть нарушены эти условия, чтобы нарушение стало существенным.

Если сравнить обязанности недропользователя с обязанностями арендатора (пользоваться арендованным имуществом в соответствии с договором или назначением имущества, своевременно вносить плату за пользование имуществом, поддерживать имущество в надлежащем состоянии), то можно отметить, что принципиально они не отличаются. Единственное отличие состоит в неравноправном положении сторон правоотношения в области недропользования, возможности одностороннего, досудебного прекращения правоотношения государством. Это серьезно уменьшает стабильность недропользования, создает препятствия для инвестиций. СРП, не имея этого недостатка, занимают очень малую нишу в сфере добычи нефти и газа.

Крупные, вертикально-интегрированные (вертикальная интеграция – соединение ряда коммерческих предприятий, каждое из которых действует на разных стадиях производства в одной и той же отрасли) нефтяные компании защищены от произвола властей с помощью «соглашений о сотрудничестве» с администрациями регионов. Конечно, ни в одном из этих соглашений не содержится норм о нераспространении на компании требований к эксплуатации месторождений, только об отсутствии со стороны властей препятствий для развития компании. Однако, исходя из заинтересованности регионов в инвестициях и бесперебойных поставках углеводородов, можно предположить, что эксцессов со стороны региональных властей в отношении деятельности компании, подписавшей «соглашение о сотрудничестве» возникать не должно. (Подробно содержание и статус «соглашений о сотрудничестве» будут рассмотрены во второй юните, поскольку в подавляющем большинстве они замыкаются на отношениях поставки нефтепродуктов).

Незащищенными от государства оказываются «независимые» компании, представляющие собой малый и средний бизнес. Между тем в последнее время стал актуальным вопрос о привлечении малых предприятий к нефтегазовому бизнесу. Дело в том, что сырьевая база малых и средних нефтепроизводителей – это на 60% мелкие и средние месторождения с запасами до 5 млн т, зачастую расположенные в труднодоступных районах без социальной инфраструктуры. Причем большинство ресурсов малых компаний относится к трудноизвлекаемым или к уже истощенным месторождениям, разрабатывавшимся крупными нефтяными компаниями. Для их эксплуатации требуются дополнительные капитальные вложения. Поскольку объем разведанных запасов сокращается, то требуется как раз более тщательная эксплуатация старых месторождений. Здесь интересы государства как с точки зрения рационального использования недр, так и с точки зрения повышения бюджетной эффективности нефтедобычи, полностью совпадают с интересами малого нефтебизнеса.

В нашей стране в сфере ТЭК малый и средний бизнес получил развитие в основном в нефтегазодобыче, где сегодня функционируют около 170 таких предприятий. Они обеспечивают работой тысячи человек и являются надежным источником налоговых поступлений в федеральный и местный бюджеты. В России создана Ассоциация малых и средних нефтегазодобывающих организаций («АссоНефть»), объединяющая более 70 компаний, которая совместно с Минэнерго России разработала Программу государственной поддержки малого и среднего предпринимательства в нефтяной отрасли. Малые и средние нефтегазодобывающие предприятия работают на 200 месторождениях в 23 субъектах Российской Федерации. В 2001 г. они добыли более 30 млн т нефтяного сырья, или 9,5% от общего объема его добычи в стране. По прогнозным расчетам, учитывающим особенности отечественной ресурсной базы, добыча по независимым предприятиям в 2005 г. может составить до 36 млн т, в 2010 г. – до 50-60, а к 2015 г. – до 100 млн т. Причем в этот период крупные нефтяные компании предполагают снижение собственной суммарной добычи нефти.

В правительственной Программе социально-экономического развития Российской Федерации на 2002-2004 гг. указывается на необходимость ускоренного развития малого и среднего бизнеса. Программа предусматривает до 2004 г. создать нормативно-правовые условия функционирования малого предпринимательства, возможности его инвестирования и кредитования, упорядочить механизмы налогообложения и процедуры учета и отчетности для субъектов малого бизнеса, защитить его от антиконкурентных действий региональных монополий. При этом необходимо учитывать, что развитие малого предпринимательства в России по отраслям и регионам происходит крайне неравномерно.

Однако малых и средних предприятий в сфере нефтедобычи в России юридически не существует. В 1995 году был принят Федеральный закон «О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ», распространявшийся на все без исключения отрасли хозяйственной деятельности. Этот Закон изменил принципы отнесения предприятий к малым. Но для малых горных предприятий новые критерии оказались неприемлемы. В первую очередь это касалось введенных ограничений по составу учредителей и их долям в уставном капитале (не более 25% уставного капитала может принадлежать государству или юридическим лицам, не являющимся субъектами малого предпринимательства). Предельная численность персонала (100 человек) также не учитывала отечественных особенностей нефтедобычи.

Дело в том, что большинство нефтяных месторождений находится в отдаленных и труднодоступных районах страны, где для создания добывающего предприятия необходимо предварительно построить дороги, линии электропередач, объекты производственной инфраструктуры и т.п. Кроме того, нефтедобывающие предприятия прежде, чем начать основное производство, должны провести сложные геологоразведочные и буровые работы, которые также требуют дополнительного персонала. Прямым следствием вступления в действие этого Закона было лишение статуса малых, практически всех, предприятий нефтедобывающей отрасли, так как по объективным причинам они не удовлетворяли новым критериям. В России и так сокращалось число малых предприятий, занятых в промышленном производстве, а эти новации крайне отрицательно сказались на формировании отечественного малого нефтяного предпринимательства. Закон лишил его субъектов какой бы то ни было государственной поддержки.

В литературе предлагаются следующие меры поддержки малых и средних нефтедобывающих предприятий:

1) отказ от сложившегося уравнительного подхода ко всем нефтедобывающим предприятиям, работающим на принципиально разных месторождениях, в различных регионах России. Такой подход применяется только в небольших странах с однородными природными, геологическими и экономическими условиями (например, в Норвегии). В большинстве же стран с развитой рыночной экономикой законодательство предусматривает разветвленную систему льгот для малых и средних нефтепроизводителей;

2) поэтапный переход от платежей за пользование недрами к рентным платежам, отдельно по каждому месторождению, в зависимости от горно-геологических условий;

3) целесообразное снижение налогов на разработку трудноизвлекаемых запасов, вплоть до их полной отмены – цена на эту нефть должна покрывать только издержки и заработную плату;

4) предоставление субъектам РФ право на разработку и утверждение полного пакета нормативных документов по заключению СРП для месторождений с небольшими запасами нефти менее 25 млн т и реализацию этого соглашения;

5) установить одинаковые для всех нефтяных месторождений условия доступа к производственной инфраструктуре в нефтедобывающей промышленности, что позволило бы решить проблему доступа к системе магистральных нефтепроводов;

6) разработать критерий отнесения нефтедобывающих предприятий к категории малых и средних в зависимости от объема добываемой ими нефти. При этом к числу малых принято относить предприятия, не являющиеся дочерними по отношению к ВИНК, с добычей до

500 тыс. т нефти, к числу средних – с добычей до 1 млн т в год. Этот критерий должен найти нормативное закрепление;

7) предоставление независимым предприятиям права доступа к системе российских магистральных трубопроводов и терминалов в большем объеме, чем установлено для отрасли в целом;

8) введение государственной системы закупки нефти у малых предприятий.

Предприятия «малого» бизнеса не могут гарантировать свои вложения, связав себя с властями «соглашениями о сотрудничестве». Главной гарантией для «малого» бизнеса может выступить только расширение использования гражданско-правовых конструкций в правовом обеспечении недропользования: договоров подряда, аренды, концессии.

Этот процесс постепенно осуществляется. Так, например, «Временным порядком привлечения организаций к недропользованию» предусмотрено применение договоров аренды, простого товарищества и подряда для привлечения организаций к недропользованию. Согласно документу объектом договора аренды являются «основные фонды (подземное и наземное оборудование скважин, замерных установок, трубопроводов, емкостей и т.д.) месторождений и основные фондов участков месторождений... Скважина в качестве горной выработки в аренду не передается». При этом плата за пользование недрами взимается с арендатора по ставкам, предусмотренным для арендодателя (договором аренды может быть предусмотрено и иное распределение обязанностей по платежам между арендодателем и арендатором). Статистическая отчетность по месторождению ведется арендатором. Добытая арендатором нефть относится на него, а не на обладателя лицензии на недропользование. Можно сделать вывод, что запрет на гражданско-правовую передачу прав недропользователя носил здесь исключительно формальный характер.

Для поощрения добычи углеводородного сырья и влияния на недропользователя часто используется предоставление налоговых льгот и субсидий. Например, в Ханты-Мансийском АО недропользователь имеет право на субсидии из бюджета округа в размере налоговых платежей и плате за добычу полезных ископаемых в этот бюджет, налогооблагаемой базой для которых явилась «новая нефть» (то есть нефть, получаемая из скважины в течение 60 месяцев после начала ее эксплуатации). В то же время в литературе приводится достаточно много свидетельств, что льготы предприятиям НГК даются необоснованно. Защитой против этого выступает сама процедура предоставления льгот, наиболее жестко она была прописана в отмененном в 2002 г. Законе Республики Татарстан «О нефти и газе», где указывалось на необходимость утверждения льгот по каждому конкретному недропользователю представительным органом власти республики. В ЯНАО решение о предоставление налоговых льгот утверждается губернатором. Предоставления подобных льгот может предусматриваться в качестве части «соглашения о сотрудничестве» между администрациями регионов и нефтяными компаниями, тем более налоговое законодательство предусматривает возможность заключения договора о предоставлении налоговых льгот.

С 2002 года введен единый налог на добычу нефти, не предусматривающий дифференциацию ставки в зависимости от горно-геологических условий. О его введении говорилось уже достаточно давно. Дело в том, что дифференцированная ставка создавала почву для коррупции из-за сильной заинтересованности предпринимателей в снижении этих ставок. Теперь налогом на добычу облагается как рентабельная добыча нефти, так и сырье, добываемое из малорентабельных и нерентабельных скважин, которые и эксплуатируют малые и средние нефтяные компании. Отмена инвестиционной льготы по налогу на прибыль тоже негативно сказалась на работе малых компаний. Более того изменения, внесенные в налоговое законодательство в 2001-2002 годах, ставят малые нефтяные компании под угрозу закрытия, которые как раз и специализируются на низкорентабельных месторождениях. Видимо, установление дифференциальной ренты, которая может стимулировать инвестиции и обеспечить реальную конкуренцию при продаже лицензий на новые месторождения в зависимости от экономической мощности предприятий, природно-климатических и горно-геологических условий их работы, превосходит пределы управляемости нашего государственного аппарата. Возможным выходом из этого тупика, на наш взгляд, является установление законодательного порядка районной дифференциации ставок налога на добычу полезных ископаемых.

Спецификой обладает контроль за деятельностью недропользователя, работающего на условиях СРП. Практическая реализация СРП в нашей стране вызвала ряд проблем. Некоторые из них нашли отражение в Постановлении Государственной Думы по поводу проектов Сахалин-1, Сахалин-2, Сахалин-3. Здесь, в частности, указывается на то, что не принят ряд нормативных актов, без которых фактическое осуществление СРП невозможно.

Отсутствовали подзаконные акты и соответствующие государственные стандарты, регламентирующие вопросы экологической безопасности при работах по разведке и добыче нефти и газа на континентальном шельфе РФ. Не был установлен порядок проведения пограничного и таможенного контроля при осуществлении экспорта нефти. Не было предусмотрено освобождение от налога на добавленную стоимость товаров, работ и услуг, используемых для выполнения работ, предусмотренных соглашениями о разделе продукции, и возврат инвесторам уплаченного ими налога на добавленную стоимость; освобождение инвесторов от взимания налогов, не предусмотренных Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции». Не были приняты также нормативные правовые акты о безопасности мореплавания, ликвидации чрезвычайных ситуаций при работах по разведке и добыче нефти и газа на континентальном шельфе Российской Федерации и т.д. О том, что возникнут подобные проблемы, говорили еще до принятия Закона о СРП.

Также необходимость внесения ряда изменений в законодательство о СРП диктуется требованиями Всемирной торговой организации, в которую Россия намеревается войти. Нормам ВТО противоречит ст. 7 (2) Закона «О соглашениях о разделе продукции», предусматривающая обязательства инвестора по «размещению заказов на изготовление оборудования и т.п., необходимого для геологического изучения, добычи и первичной переработки полезных ископаемых, в объемах не менее, чем 70% общей стоимости таких заказов между российскими юридическими или иностранными юридическими лицами, осуществляющими соответствующую деятельность и зарегистрированными в качестве налогоплательщиков на территории Российской Федерации... ».

Требует отдельного рассмотрения вопрос о праве собственности на оборудование при договорном режиме недропользования. В мировой практике в большинстве случаев оборудование, ввезенное подрядчиком на территорию принимающего государства, становится собственностью государства либо в момент пересечения его границы, либо после установки и ввода в эксплуатацию. Иногда право собственности на оборудование отходит к государству только после того, как подрядчик возместил соответствующие расходы. Это правило о передаче оборудования в собственность государства не распространяется на случаи, когда речь идет об оборудовании, арендуемом или принадлежащем сервисной компании. Согласно ФЗ «О СРП» имущество, вновь созданное или приобретенное инвестором и используемое им для выполнения работ по соглашению, является собственностью инвестора, если иное не предусмотрено соглашением. Устанавливается, что момент перехода права собственности на имущество определяется соглашением, при этом может использоваться любая модель перехода права собственности с тем ограничением, что в течение срока действия соглашения инвестору предоставляется исключительное право на пользование таким имуществом на безвозмездной основе, и он несет бремя содержания находящегося в его пользовании имущества и риск его случайной гибели или случайного повреждения.