Перестройка и альтернативные выборы народных депутатов

Период реформ российской государственности конца 1980-х - начала 1990-х годов вошел в историю под названием («перестройка», что означало процесс перестройки социальной и политической системы советского общества). Начало этого периода было положено избранием на пост Генерального секретаря ЦК КПСС в марте 1985 г. М.С. Горбачева. Уже в мае им была обнародована программа преобразований общественной и политической жизни в стране.

С точки зрения хронологии, первые попытки переосмысления понятия социализма предпринимались еще Ю.В. Андроповым. Новые взгляды были изложены им в статье «Учение Карла Маркса и некоторые вопросы социалистического строительства в СССР»1. Задаваясь риторическим вопросом «что же такое социализм?» автор не отвечает на него, а назидательно утверждает: «Правильно поступает сегодня тот, кто обращается за ответом к трудам Маркса, Энгельса, Ленина. Однако нельзя уже ограничиваться только этим. Ныне понятие «социализм» не может раскрываться иначе, как с учетом богатейшего практического опыта народов Советского Союза, других братских стран. Этот опыт показывает, сколь непросты многие проблемы, встающие на пути социалистического созидания. Но он свидетельствует и о том, что лишь социализму под силу решение самых сложных вопросов общественного бытия».

Дальнейший ход мыслей Ю.В. Андропова не оставляет сомнений в том, что он видит будущее социализма прежде всего в усилении роли государства в экономике. Что же касается совершенствования политических отношений, то их суть он сводит к борьбе с так называемыми неантагонистическими противоречиями в политике. А суть социалистической демократии состоит в том, что «она есть и всегда будет демократией, гарантирующей самые широкие права и защищающей интересы трудящихся, готовой призвать к порядку тех, кто поднимает руку на социалистические завоевания народа».

М.С. Горбачев, в отличие от Ю.В. Андропова, основной акцент своей реформаторской деятельности перенес из области экономики в сферу политических отношений и совершенствования внутрипартийной демократии. Основой преобразований, согласно позиции Горбачева, высказанной им в докладе на январском 1987 г. Пленуме ЦК КПСС, должны были стать демократизация всех сторон жизни общества, гласность, реформирование политических институтов страны1.

Формальный старт «перестройке» государственной и общественной жизни, развитию институтов демократии и народовластия дали решения XXVII съезда КПСС и XIX Всесоюзной конференции КПСС. Именно на их основе Верховный Совет СССР Законом от 1 декабря 1988 г. внес ряд существенных изменений в Конституцию СССР 1977 г. Суть их сводилась не только к созданию новой системы органов государственной власти, но и к существенной корректировке избирательной системы, фактически допускающей альтернативные выборы. Для апробации альтернативности в 1987 году на выборах в местные Советы народных депутатов был проведен эксперимент по созданию многомандатных округов, в ходе которого под контролем местных парткомов граждане страны впервые получили возможность ограниченного выбора между несколькими кандидатами.

Инициированный руководством партии процесс демократизации внутрипартийной и общественной жизни был обусловлен все более явным кризисом самой партии, и как следствие, усиливающимся давлением общественности. Поэтому «перестройка» изначально мыслилась как способ улучшения работы самой партии при сохранении за ней статуса правящей. С этой целью перекраивалась система представительной власти, вводились принципы альтернативности и элементы советского (парламентаризма – системы политической организации государства, при которой четко разграничены функции законодательной и исполнительной власти при привилегированном положении парламента). Единую систему представительных органов государственной власти по стране стали составлять Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР, съезды народных депутатов и верховные советы союзных и автономных республик, советы народных депутатов автономных областей, автономных округов, краевых, областных и других административно-территориальных единиц.

Высшим органом государственной власти СССР являлся Съезд народных депутатов СССР, который состоял из 2250 депутатов: 750 депутатов избирались от территориальных избирательных округов с равной численностью избирателей; 750 депутатов избирались от национально-территориальных избирательных округов по нормам: 32 депутата от каждой союзной республики, 11 депутатов от каждой автономной республики, 5 депутатов от каждой автономной области и один депутат от каждого автономного округа. 750 депутатов избирались от общесоюзных общественных организаций по нормам, установленным Законом о выборах народных депутатов СССР.

Верховный Совет СССР объявлялся постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным (позднее – законодательным и контрольным) органом государственной власти. Он избирался тайным голосованием из числа народных депутатов СССР Съездом народных депутатов СССР и был ему подотчетен. Верховный Совет по-прежнему состоял из двух равноправных палат: Совета Союза и Совета Национальностей, равных по своему численному составу.

Палаты избирались на Съезде народных депутатов СССР общим голосованием депутатов. Совет Союза избирался из числа депутатов от территориальных избирательных округов и депутатов от общественных организаций с учетом численности избирателей в союзной республике или регионе. Совет Национальностей избирался из числа депутатов от национально-территориальных избирательных округов и народных депутатов от общественных организаций по нормам: 11 депутатов от каждой союзной республики, 4 депутата от каждой автономной республики, 2 депутата от каждой автономной области и один депутат от каждого автономного округа. Съезд ежегодно должен был обновлять по одной пятой части состава палат.

Сравнительный анализ опосредованного порядка формирования Верховного Совета Съездом народных депутатов показывает его полную идентичность с тем, что предусматривалось предшествующими конституциями. Такие же нормы представительства и количество национально-территориальных и территориальных округов были установлены Конституциями СССР 1936 г. и 1977 г. Эта аналогия в известной мере позволяет утверждать, что как в 1977 г., так и в 1988 г. изначально предполагалось сохранить сталинскую модель организации государства с опорой на партийно-государственную бюрократию и при сохранении правящего положения Коммунистической партии. Реформаторы изначально не планировали отказываться и от социалистических идей, на первых порах речь шла о строительстве в СССР демократического социализма. Ставилась тактическая задача преобразования Советов в новые представительные учреждения с элементами парламентской демократии. Именно с этой целью предусматривалась ротация состава Верховного Совета, а посредством выборов большего числа депутатов предполагалось достичь вовлеченность масс в текущую работу представительных органов на общегосударственном уровне, а также на республиканских и местных уровнях. Однако сразу же бросалась в глаза несогласованность полномочий и различный порядок формирования Съезда народных депутатов и Верховного Совета. Хотя Верховный Совет и приобрел больший объем полномочий, ряд из них не мог осуществляться без участия Съезда.

Изначально было ясно, что съездовская конструкция создавалась не для работы, а лишь для сохранения доминирующего положения партии. Однако сам подход к решению этого вопроса показывает, что партия и ее лидеры, заявляя о реформах, имели в запасе лишь лозунг «перестройки» и практически полное отсутствие теоретических наработок в области народовластия. Многомиллионная страна и союзная государственность оказалась заложником узкой группы партийных и государственных чиновников, по своему усмотрению и наитию занявшихся реформированием общества и государства. Между тем стране после нескольких десятилетий сталинской диктатуры, короткой оттепели и нового застоя требовалось решать задачу не просто обновления партийной жизни, а более сложную задачу – модернизации союзной государственности, кризис которой был очевиден.

Однако как раз эти вопросы были отодвинуты на второй план. Молодое партийное руководство стало заложником выяснения отношений со старыми партийцами. Началась борьба внутри КПСС за обладание партийными должностями. Именно по этой причине остались без рассмотрения и обсуждения концептуальные предложения по учреждению поста всенародно избираемого Президента Союза ССР. По мнению инициаторов данного предложения, советская организация власти при утрате объединяющего ресурса КПСС уже исчерпала свой запас прочности. Предлагавшаяся ей взамен двухзвенная конструкция «Съезд народных депутатов – Верховный Совет» только рассредоточивала и без того слабую концентрацию исполнительной власти и, следовательно, не могла гарантировать сохранение союзной государственности. Альтернативой такой конструкции могла бы стать президентско-парламентская республика с избираемым непосредственно населением Президентом страны и сильным двухпалатным многопартийным парламентом. Такие предложения рассматривались еще в 1988 году, когда они могли способствовать сохранению союзной государственности, однако к ним вернулись лишь спустя год, когда процесс дезинтеграции Союза ССР уже принял необратимые формы.

Вместо обновления и легитимации союзной государственности партия была занята обоснованием такой по ее меркам демократической новации, как избрание части депутатов Съезда от общественных организаций. Объективно это изобретение не создавало никаких дополнительных гарантий укрепления союзной государственности и тем более расширения демократии. Практика выборов депутатов от общественных организаций противоречила основным принципам избирательной системы и прежде всего принципу равенства избирательных прав граждан. При таком подходе один и тот же человек приобретал возможность быть выдвинутым как член КПСС, член профсоюза, союза композиторов, работник кооператива, член женского комитета и т.д., в то время как гражданин, не состоящий ни в одной из названных общественных организаций, имел только одно право – быть выдвинутым по месту работы (учебы) или жительства. На самом деле данная новация имела характер сугубо внутрипартийной акции, призванной максимально нейтрализовать появление альтернативных кандидатов и напрямую делегировать на съезд народных депутатов, как представителей от КПСС, так и верных им союзников в лице профсоюзов, комсомола и других общественных структур. Вовсе не случайно на январском 1989 г. Пленуме ЦК КПСС партия проиллюстрировала последний образец без альтернативности, выдвинув на 100 депутатских мест ровно 100 кандидатов.

Следует признать, что проведенная конституционная реформа позволила КПСС сохранить свои правящие позиции на Съезде и в Верховном Совете. Однако цель эта была достигнута на очень короткое время ценой развала союзной государственности и окончательной дискредитации доктрины Советов. Это хорошо понимали сами инициаторы конституционных поправок, предусмотрев отказ от соединения в Советах законодательных, контрольных и исполнительных полномочий, согласившись с переходом к частичному разделению властей и атрибутам парламентаризма. В конституционных поправках предусматривалось, что лица, входящие в состав Совета Министров СССР, советов министров союзных и автономных республик, исполнительных комитетов Советов народных депутатов, за исключением председателей этих органов, руководители ведомств, отделов и управлений исполнительных комитетов местных Советов, судьи и государственные арбитры не могли быть депутатами в Совете, которым они назначались или избирались. Конституция Российской Федерации в своей поздней редакции значительно расширила этот перечень и еще более ограничила возможность совмещения депутатской и иной деятельности. Так, по ее нормам Председатель Совета Министров Российской Федерации, его первые заместители, заместители, министры, председатели государственных комитетов Российской Федерации, другие члены Правительства, а также их заместители не могли быть одновременно народными депутатами Российской Федерации. Это был определенный шаг к формированию профессионального парламента и разделению законодательной и исполнительной ветвей власти. Чуть позже было оформлено и право Верховного Совета выразить недоверие Правительству.

Расчет партийного руководства на сохранение монополии власти и слаженную модель взаимоотношений Съезда и Верховного Совета сразу же не оправдался. Уже на первом Съезде народных депутатов СССР академик А.Д. Сахаров изложил позицию ряда депутатов о полноте власти Съезда и невозможности передачи полномочий от Съезда Верховному Совету. Многие депутаты не хотели, чтобы их деятельность на Съезде свелась к выборам в Верховный Совет. Ведь депутатов избирали для участия в законодательной работе, а не просто как выборщиков. Однако и Съезд ввиду большой численности депутатов и слабой политической структурированности был неработоспособным органом. В то же время депутаты, заседавшие в Верховном Совете, пребывали в некоторой неуверенности, так как раз в год должны были проходить перевыборы в этот постоянно действующий орган, и их могли не переизбрать на новый срок просто в силу необходимости ротации членов в Верховном Совете. Следует отметить, что, несмотря на неудачность самой конструкции, и Съезд, и Верховный Совет все же активно занимались законодательной деятельностью, а также выполнением других функций. Съезд народных депутатов и Верховный Совет СССР не просуществовали положенных им по Конституции пяти лет. Они прекратили свою деятельность практически вместе с исчезновением Советского Союза в конце 1991 г., так и не сумев укрепить союзную государственность.

Введение Съезда народных депутатов часто связывают с попыткой возвращения к опыту первых лет советской власти. Появившаяся в конце 1980-х годов конструкция лишь очень отдаленно и поверхностно напоминала взаимоотношения съезда Советов и его исполнительного комитета. Нововведения конца 1980-х годов не предполагали ни децентрализации власти, ни предварительного обсуждения общегосударственных вопросов в низовых Советах перед вынесением их на рассмотрение Съезда, ни делегирования депутатов местных Советов на съезды. Другими словами, конструкция конца 1980-х годов по своей сути существенно отличалась от первых лет советской власти. Был введен Съезд депутатов, а не съезд Советов. Делегаты съездов Советов, не избранные в исполнительный комитет, возвращались на работу в свои Советы. Народные же депутаты, не избранные в Верховный Совет, оставались как бы не у дел в качестве народных избранников.

К числу запоздалых попыток хоть как-то повлиять на все более усиливающийся процесс дезинтеграции союзной государственности следует отнести и учреждение законом СССР от 14 марта 1990 г. поста Президента Союза ССР. Эта попытка была предпринята уже после того, как стало ясно, что двухчленная конструкция Съезд - Верховный совет не справляется со своим предназначением. Согласно очередным изменениям Конституции СССР Президент СССР объявлялся главой советского государства. Им мог быть избран гражданин СССР не моложе 35 и не старше 65 лет. Президент должен был избираться гражданами СССР на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Число кандидатов на пост Президента не ограничивалось. Выборы должны были считаться действительными, если в них приняло участие не менее 50 процентов избирателей. Избранным считался кандидат, получивший больше половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, в целом по СССР и в большинстве союзных республик. Порядок всенародных выборов Президента должен был определяться Законом СССР. Однако такой закон так и не был принят, более того, избрание первого Президента СССР предусматривалось на Съезде народных депутатов СССР.

15 марта 1990 г. в результате выборов на Съезде народных депутатов СССР Президентом СССР стал М.С. Горбачев, являвшийся одновременно Генеральным секретарем ЦК КПСС. Таким образом, процедура учреждения и выборов первого главы союзного государства не предусматривала ни проведения референдума по этому вопросу, ни всенародного избрания Президента. Как следствие, избранный Съездом Президент СССР не получал так необходимой ему народной поддержки, а также независимости от аппаратного влияния ЦК КПСС.

Формально объем полномочий Президента СССР был достаточно обширен. Президент объявлялся гарантом соблюдения прав и свобод граждан, Конституции и законов СССР. Он уполномочивался принимать меры по охране суверенитета СССР и союзных республик, безопасности и территориальной целостности страны, по реализации принципов национально-государственного устройства. Президент был призван обеспечивать взаимодействие высших органов государственной власти и управления СССР. Хотя по этой реформе Президент и не назначал руководителей Правительства и других союзных органов, однако, представлял их кандидатуры сначала Верховному Совету СССР для назначения, а затем для утверждения – Съезду народных депутатов СССР. Членов Правительства СССР он назначал и освобождал от должности по согласованию с Председателем Совета Министров с последующим представлением на утверждение Верховного Совета.

Президент обладал правом законодательной инициативы; он имел право «вето», которое могло быть преодолено Верховным Советом СССР большинством в две трети голосов в каждой из палат. При разногласиях между Советом Союза и Советом Национальностей Верховного Совета СССР Президент мог подключиться к поиску приемлемого решения; если же согласие не достигалось и создавалась угроза нормальной деятельности высших органов СССР, он мог предложить Съезду избрать Верховный Совет в новом составе.

С учреждением поста Президента СССР в Конституции СССР предусматривалось создание ряда органов под его руководством. Это Совет Федерации, состоящий из высших государственных должностных лиц союзных республик; Президентский совет, задачей которого была выработка мер по реализации основных направлений внутренней и внешней политики СССР, обеспечению безопасности страны. Вносились соответствующие коррективы в полномочия других государственных органов, например, предусматривалась возможность обращения Президента в (Комитет конституционного надзора СССР – орган конституционного контроля в СССР), в том числе и для оценки актов союзных республик, и в свою очередь право Комитета давать оценку актов Президента СССР.

Конструкция взаимоотношений Президента СССР, Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета и Правительства страны в целом была достаточно сбалансированной с точки зрения разграничения полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти. По крайней мере речь не шла о каких-то суперпрезидентских полномочиях, подавляющих представительную власть. Однако в этой конструкции был главный дефект: она по-прежнему предполагала сохранение роли КПСС как гаранта союзной государственности, чего уже давно не было в реальности.

В марте 1990 г. на Съезде народных депутатов СССР из текста Конституции СССР было исключено упоминание о руководящей роли КПСС. Статья 6 Конституции СССР стала гласить, что «Коммунистическая партия Советского Союза, другие политические партии, а также профсоюзные, молодежные, иные общественные организации и массовые движения через своих представителей, избранных в Советы народных депутатов, и в других формах участвуют в выработке политики Советского государства, в управлении государственными и общественными делами». Уже этим решением однопартийности как конституционному принципу формально был положен конец. Плюрализм и многопартийность поднимались на конституционный уровень.

Более того, в статье 51 Конституции, посвященной праву граждан на объединение, которая также получила новую редакцию, говорилось, «что граждане СССР имеют право объединяться в политические партии, общественные организации, участвовать в массовых движениях, которые способствуют развитию политической активности и самодеятельности, удовлетворению их многообразных интересов». Новый конституционный принцип многопартийности только провозглашался. Как показала практика, его реализация столкнулась с множеством трудностей, в том числе с прямым противодействием структур КПСС, государственных органов. С другой стороны, деятельность новых субъектов политической жизни еще не была законодательно подкреплена. Они действовали во многом неформально и преимущественно с ярко выраженной антикоммунистической направленностью. Все это явно не способствовало утверждению реальной многопартийности и преодолению всевластия коммунистической партии.

Слабая проработанность конструкции, включавшей Съезд народных депутатов и Верховный Совет, привела к тому, что далеко не все союзные республики последовали общефедеральному примеру. Однако Российская Федерация ему последовала. В 1989 году в Конституцию России были внесены соответствующие поправки и весной 1990 г. состоялись выборы народных депутатов РСФСР. В отличие от общесоюзного Верховного Совета, который в Конституции назывался самостоятельным органом, хотя и формировался Съездом, Верховный Совет России, согласно Конституции РСФСР, считался органом Съезда народных депутатов. Российский Съезд численно был меньше общесоюзного, в него входили 1068 депутатов. Не было предусмотрено в России, в отличие от избрания народных депутатов СССР, специальных выборов части депутатов от общественных организаций. В 1990 году Верховный Совет России, наконец, стал двухпалатным, что отвечало признанной уже на протяжении ряда десятилетий федеративной форме государственного устройства РСФСР. Учитывался предыдущий советский опыт: палаты Верховного Совета - Совет Республики и Совет Национальностей - были провозглашены равноправными, и для них была установлена равная численность входивших в них членов.

Уже тогда был сделан шаг к признанию субъектами РСФСР не только национально-территориальных образований, но и территориальных единиц. Это нашло отражение в составе Совета Национальностей. В него входили по 3 депутата от каждой из 16 республик, по одному от каждой из 5 автономных областей (в 1991 году 4 из них приобрели статус республик) и 10 автономных округов (всего 63 депутата), а также 63 депутата от краев, областей, городов Москвы и Ленинграда. Совет Республики состоял из того же числа депутатов, что и Совет Национальностей, то есть из 126 депутатов. В каждой из палат Верховного Совета были созданы постоянные комиссии, а кроме того, создавались постоянные комитеты Верховного Совета, в которые входили депутаты из обеих палат. Это было новшество, свидетельствующее о появлении у Верховного Совета РСФСР черт, характерных для парламента федеративного государства. Ранее в нашей стране такие межпалатные органы не образовывались. Каждая из палат избирала своего председателя и его заместителей. Решения Верховного Совета принимались как на раздельных, так и на совместных заседаниях палат. Съезд народных депутатов и Верховный Совет России действовали весьма активно на протяжении более чем трех лет, зачастую достаточно профессионального отстаивая свои полномочия во взаимоотношениях с исполнительной властью.

В рассматриваемый период времени гораздо более серьезные демократические новации были предприняты в области законодательства о выборах и референдумах. Впервые за многие годы предусматривалось проведение состязательных выборов с возможностью выдвижения нескольких кандидатов в депутаты на один мандат. Для того чтобы сломать устоявшуюся десятилетиями практику безальтернативных выборов, которые, по сути, представляли собой лишь процедуру единогласной поддержки населением монополии КПСС, в Конституции СССР специально оговаривалось, что число кандидатов в депутаты не ограничивается, в избирательные бюллетени может быть включено любое число кандидатов. При разработке проекта Закона о выборах народных депутатов СССР были даже предложения об обязательности выдвижения нескольких кандидатов, а также о том, что, если в округе окажется один кандидат, в бюллетене обязательно должны стоять слова «за» и «против», чтобы избиратель все равно сделал выбор. Однако такого рода предложения были отвергнуты. Тем не менее на состоявшихся весной 1989 г. союзных выборах состязательность все-таки получилась – на 1500 мест по территориальным и национально-территориальным избирательным округам был выдвинут 7531 кандидат, то есть в среднем 5 на один мандат. Несмотря на то, что более чем в 300 округах было выдвинуто всего по одному кандидату, общей тенденцией данного периода стала реальная состязательность кандидатов, и хотя она по-прежнему управлялась и даже сдерживалась, выборы все-таки стали намного демократичнее.

Для понимания внутренних механизмов организации выборов следует сказать и об изменениях правового статуса избирательных комиссий. Прежде всего система избирательных комиссий получила своеобразное организационно-правовое развитие в направлении образования как территориальных и национально-территориальных избирательных комиссий, так и избирательных комиссий общественных организаций. В соответствии с Законом СССР «О выборах народных депутатов СССР» для проведения выборов народных депутатов СССР образовывалась Центральная избирательная комиссия по выборам народных депутатов СССР (образовывалась Верховным Советом СССР в составе председателя, двух его заместителей, секретаря и 31 члена комиссии со сроком полномочий в пять лет). Впервые предусматривалось создание общесоюзными органами общественных организаций избирательных комиссий по выборам народных депутатов СССР от общественных организаций, которые регистрировали выдвинутых кандидатов в депутаты, обеспечивали организацию голосования и устанавливали результаты выборов. Также создавались окружные избирательные комиссии, образуемые в каждом территориальном и национально-территориальном избирательном округе соответствующими Советами народных депутатов.

Важно подчеркнуть, что к обязанностям избирательных комиссий относилось такое странное, с позиции сегодняшнего дня, полномочие как организация выдвижения кандидатов. Дело в том, что комиссиям предстояло организовывать альтернативные выборы. И если по округу выдвигалось более двух кандидатов, избирательными комиссиями созывались окружные предвыборные собрания, на которых и принимались решения о регистрации кандидатов или об отказе в этом. Этим, с одной стороны, вроде бы создавались организационные условия для обеспечения альтернативности выборов, а с другой, комиссии, окружные предвыборные собрания становились фильтрами, сдерживающими альтернативность. При этом Закон содержал противоречивые нормы, касающиеся полномочия комиссий. О постоянном характере их работы говорило то, что комиссии обеспечивали организацию проведения повторного голосования и повторных выборов, выборов депутата вместо выбывшего, а также решение вопросов, связанных с отзывом депутата. Вместе с тем указывалось, что в случае проведения выборов народных депутатов СССР вместо выбывших окружная избирательная комиссия формируется за 50 дней до дня выборов; тем самым ставился под сомнение статус комиссий, созданных ранее.

В ходе организации альтернативных выборов народных депутатов СССР 1989 г. и выборов в РСФСР 1990 г. от избирательных комиссий потребовалось решение ряда проблем, ранее не встававших перед ними. Вследствие применения мажоритарной избирательной системы абсолютного большинства после первого тура выборов часть мандатов объективно оказалась свободной, так как по ряду избирательных округов баллотировалось не более двух кандидатов, и если ни один из них не набрал необходимого числа голосов избирателей, то в этих округах должны были проводиться повторные выборы. Однако при проведении повторных выборов в вакантных округах баллотировалось до 20 кандидатур. Такая альтернативность выборов вызывала желание избирательных комиссий сократить число претендентов, чтобы выборы все-таки состоялись и выявили победителя. Большинство конфликтов избирательных комиссий с участниками избирательной кампании было связано с отказом окружных предвыборных собраний (по различным причинам) регистрировать новых кандидатов, особенно тех из них, которые не проживали или не работали на территории избирательного округа (в этом случае сказалась нечеткость законодательных формулировок, когда оговорка «как правило» позволяла окружным избирательным комиссиям принимать прямо противоположные решения по однотипным вопросам).

Законом РСФСР «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР» также было установлено новое правило, что выборы проводятся по одномандатным и многомандатным избирательным округам, при этом по решению соответствующих Советов выборы по многомандатным избирательным округам могли проводиться на уровне городских, районных в городах, поселковых и сельских Советов. Практика реализации нового избирательного законодательства на местном уровне также породила трудности в работе избирательных комиссий.

Тем не менее в тот период, несмотря на отмеченные недостатки, в целом происходило заметное обогащение функций избирательных комиссий. В частности, в связи с развитием непосредственных форм осуществления народовластия у избирательных комиссий появились дополнительные обязанности по организации и проведению всесоюзного и российского референдумов. У комиссий появились и такие полномочия, как проверка правильности заполнения подписных листов с подписями избирателей в поддержку инициативы о назначении референдума. В соответствии с законом инициатива проведения референдума принадлежала гражданам СССР при условии образования ими инициативной группы и сбора подписей не менее двух миллионов граждан, обладающих правом участвовать в референдуме. При этом Центральная комиссия референдума была обязана проверить соблюдение инициативной группой процедуры сбора подписей и занести результаты сбора подписей в итоговый протокол, после чего направить документы в Верховный Совет СССР. Окончательное право проверки достоверности подписей граждан было предоставлено исполкомам соответствующих Советов народных депутатов. При этом законодатель оставил открытым вопрос о том, какие действия могла предпринимать Центральная комиссия референдума в случае обнаружения ею недостоверных подписей избирателей в подписных листах. В свою очередь, в отличие от союзного закона, российский закон не отнес к полномочиям Центральной комиссии референдума совершение каких-либо действий, связанных с проверкой подписных листов референдума. Данное полномочие принадлежало Президиуму Верховного Совета РСФСР.

Мы не случайно обращаем внимание на эти компетенционные и процедурные противоречия, так как период 1991—1993 годов характеризовался неоднократными попытками органов государственной власти выносить весьма противоречивые вопросы на всенародные голосования. Так, на 11 апреля 1993 г. было назначено проведение всероссийского референдума по основным положениям новой Конституции (Основного Закона) Российской Федерации; затем его проведение было отменено. 29 марта 1993 г. Съезд народных депутатов Российской Федерации объявил проведение очередного референдума одновременно по четырем достаточно спорным, с правовой точки зрения, вопросам и сразу же возложил полномочия по проведению всероссийского референдума на Центральную избирательную комиссию по выборам народных депутатов Российской Федерации. Однако в развитие этого решения не было предпринято гарантий правового, информационного плана. В результате избиратели зачастую вводились в заблуждение, а референдум стал орудием для выяснения отношений между институтами власти. Это крайне затруднило работу избирательных комиссий, так как они формировались и отчитывались только перед законодательными органами государственной власти. При этом закон не устанавливал должных правовых и иных гарантий независимого статуса избирательных комиссий. Хотя постоянное пополнение законодательства нормами, расширяющими участие граждан Российской Федерации в управлении государством, настоятельно требовали этого. Более того, увеличение объема задач, стоящих перед ними, сделало обоснованным вопрос об осуществлении деятельности избирательных комиссий (по крайней мере верхних звеньев системы избирательных комиссий) на постоянной основе.

Основные принципы формирования избирательной системы, а также система органов, организующих проведение выборов и контролирующих их ход, стали активно оформляться только с конца 1980-х годов. Характерной чертой данного этапа исторического развития системы народовластия и механизмов их правового регулирования является то, что система избирательных комиссий стала претендовать на выполнение ряда важнейших государственных и общественных функций, которых до этого вовсе не было в российском обществе и государстве.

Вместе с тем новое законодательство об альтернативных выборах сохраняло в себе многие элементы старой системы (институт наказов избирателей, право отзыва депутата избирателями). Трудовой коллектив, собрание избирателей по месту жительства или общественная организация, выдвинувшие кандидата, имели право в любое время до выборов отменить свое решение о выдвижении кандидата.

К другим демократическим процедурам следует отнести право кандидатов участвовать в избирательной кампании с момента их выдвижения на равных основаниях с другими претендентами. Принцип равенства формально распространялся и на предвыборную агитацию, организацию встреч кандидатов с избирателями, выступления кандидатов в печати, по телевидению и радио. Однако детальной регламентации этих процедур не было.

В избирательном законодательстве также была впервые установлена ответственность зарегистрированного кандидата при нарушении им требований закона, когда вначале он предупреждался соответствующей окружной избирательной комиссией, а при повторном нарушении Центральная избирательная комиссия по представлению окружной избирательной комиссии имела право отменять решение о регистрации этого кандидата, информируя об этом население соответствующего избирательного округа.

Таким образом, был сделан серьезный практический шаг в закреплении в отечественном законодательстве института конкурентных выборов, которые в этот период времени представляли собой скорее механизм дополнительных гарантий для участия в выборах так называемых независимых кандидатов. Говорить о том, что принципы конкурентности, состязательности распространялись на всю политическую систему общества в целом, в том числе на новые партии, избирательные блоки, пока не приходилось. Однако и эти подвижки существенно стимулировали процесс развития в России многопартийности.

Ведь формальное исключение из Конституции СССР положения о монополии КПСС не могло сразу освободить страну от диктата одной партии. В дальнейшем потребовалось принятие целого ряда решений по дальнейшей демократизации политической жизни в стране. При этом гораздо более последовательными в этих вопросах оказывались не союзные структуры власти, где по-прежнему была плотная опека ЦК КПСС, а российские власти. К примеру, если из союзной Конституции были исключены лишь положения о руководящей и направляющей роли КПСС, то аналогичная статья Конституции РСФСР вообще не содержала никакого упоминания о КПСС. Все политические партии, согласно Конституции РСФСР, хотя бы формально ставились в равное положение перед законом.

Декларация о государственном суверенитете РСФСР, принятая I Съездом народных депутатов РСФСР, пошла еще дальше. Она провозгласила гарантии равных правовых возможностей участия в управлении государственными и общественными делами для всех граждан, политических партий, массовых движений, общественных и религиозных организаций1. (Декларация о государственном суверенитете РСФСР являлась нормативным актом, закрепившим в 1990 г. верховенство российской Конституции и законов). Декларация также впервые в российской истории установила, что разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства. Как мы увидим в дальнейшем, реализация этого положения Декларации оказалась делом непростым. Оно было подвержено политической конъюнктуре не меньше, чем доктрина полновластия Советов, но уже в антикоммунистическом контексте. В постановлении I Съезда народных депутатов РСФСР «О механизме народовластия в РСФСР» вводился запрет на совмещение должности руководителя государственного органа власти и управления с любой другой должностью, в том числе в политических и общественно-политических организациях, а в принятом за основу на Съезде Декрете о власти, кроме того, устанавливалось, что «всякое противоправное вмешательство политических партий, партийно-политических органов и иных общественных организаций в деятельность государственных предприятий, учреждений и организаций должно пресекаться незамедлительно и со всей решительностью». Эти новации, конечно, имели преимущественно антикоммунистическую направленность. Речь шла о выведении самого Съезда народных депутатов РСФСР, Верховного Совета, краевых, областных и местных Советов из-под опеки аппарата исполкомов, которые в свою очередь находились под сильным влиянием партийной номенклатуры. В частности, председатели Советов, их заместители, начальники отделов и управлений были по совместительству и депутатами, и секретарями партийных комитетов. Хотя указанное постановление наметило тенденцию разделения функций и деятельности государственных и партийных органов в условиях зарождающейся многопартийности, но в дальнейшем, это намерение вновь оказалось пересмотрено в угоду политической конъюнктуре.

Следующим важнейшим шагом в развитии (демократии как формы государственно-политического устройства общества, основанной на признании народа в качестве источника власти), стало оформление институтов непосредственного народовластия. При этом была пересмотрена правовая природа российской государственности и власти. Из Конституции РСФСР были изъяты характеристики государства как «советского» и «социалистического». Наконец, одновременно с подтверждением положения Конституции о том, что народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу РСФСР, в Конституции было сделано важное добавление: «и непосредственно». Тем самым идея прямого народовластия впервые получила свое конституционное закрепление в российском законодательстве.

На базе данного конституционного положения 16 декабря 1990 г. был принят Закон «О референдуме РСФСР». Фактически одновременно на союзном уровне был принят Закон «О всенародном голосовании (референдуме СССР)». По этим двум Законам уже в марте 1991 г. состоялся союзный референдум по вопросу о сохранении Союза ССР и референдум РСФСР об учреждении поста Президента России. На российском референдуме голосовался вопрос: «Считаете ли Вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?». В голосовании приняло участие 75,42 процентов зарегистрированных избирателей, из них сказали «да» 69,85 процентов. Приведенные цифры говорят не только о готовности избирателей пользоваться новым инструментом народовластия, но и о высокой легитимности решения об учреждении поста Президента России. Было бы большой несправедливостью умолчать о том, что граждане Союза ССР также большинством голосов высказались за сохранение союзной государственности. Однако их воля оказалась нереализованной.

На основании результатов российского референдума были внесены изменения в Конституцию РСФСР. Президент РСФСР стал высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в России. Согласно Конституции Президентом мог быть избран гражданин РСФСР не моложе 35 и не старше 65 лет, обладающий избирательным правом. Президент избирался сроком на пять лет. Одно и то же лицо не могло быть Президентом более двух сроков подряд. Выборы Президента осуществлялись российскими гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В Конституции особо подчеркивалось, что никакие иные выборы или назначение на должность, а равно присвоение полномочий Президента незаконны и недействительны. Одновременно с Президентом предусматривалось избрание Вице-президента, кандидатуру которого предлагал кандидат в Президенты.

Полномочия Президента РСФСР согласно указанным конституционным поправкам были достаточно широки. Он обладал правом законодательной инициативы, подписывал и обнародовал законы РСФСР, мог налагать на них «вето»; представлял не реже одного раза в год Съезду народных депутатов доклады о выполнении принятых Съездом и Верховным Советом социально-экономических и иных программ, о положении в РСФСР; обращался с посланиями к народу, Съезду и Верховному Совету.

Президент руководил Советом Министров – Правительством РСФСР, назначал его Председателя с согласия Верховного Совета, а членов Правительства назначал и освобождал от должности по представлению Председателя Правительства, принимал отставку Правительства с согласия Верховного Совета. Президент отвечал за обеспечение государственной и общественной безопасности, возглавлял Совет Безопасности, объявлял чрезвычайное положение. Президент мог вести переговоры и подписывать договоры от имени РСФСР.

Конституирование поста Президента РСФСР хотя и произошло на основе всенародного голосования, однако при принятии поправок в Конституцию РСФСР, а также при разработке Закона «О Президенте РСФСР» прошло определенную адаптацию к действующей советской системе власти. Съезд народных депутатов и Верховный Совет смогли получить серьезные возможности влияния на Президента. Например, Съезд мог потребовать внеочередного доклада от Президента, отменить его акты, отрешить Президента от должности в случае нарушения Конституции РСФСР, законов РСФСР, а также данной им присяги.

Введение поста Президента в российскую политическую систему не сопровождалось адекватным развитием положений Конституции в части профессионализации российского парламента. Принцип полновластия Советов продолжал оказывать сдерживающее воздействие на всю структуру государственных органов РСФСР, в том числе и на формирование сильного многопартийного парламента.

В Конституции РСФСР оказались закреплены противоречивые положения о том, что система государственной власти Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом, автономными областями, автономными округами и местным самоуправлением. Вместе с тем в нарушение этого нового принципа конституционного строя России здесь же, в Конституции, устанавливалось, что «высшим органом государственной власти Российской Федерации является Съезд народных депутатов Российской Федерации». Тем самым Съезд ставился над всей системой государственных органов, предполагающей если не принцип разделения властей, то хотя бы разграничение предметов ведения и полномочий. Более того, в компетенции Съезда было «принять к своему рассмотрению любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации», тем самым намечалось еще одно противоречие в полномочиях органов власти по горизонтали и по вертикали.

Главным недостатком съездовской системы был непостоянный характер работы и непрофессионализм депутатского корпуса. Именно вследствие этого Съезд не смог претендовать на роль российского парламента, поскольку парламент – это постоянно действующий, мобильный, структурированный по партийным предпочтениям представительный орган власти, способный выполнять сложные законотворческие и контрольные функции.

Верховный Совет России как орган Съезда народных депутатов достаточно близко подошел к статусу законодательного органа, однако он не опирался на процедуры всенародного избрания. Многолетняя практика безальтернативных выборов Верховного Совета и всех нижестоящих Советов народных депутатов привела к утрате возможности их самореформирования. Принцип разделения властей не является самоцелью любой государственности, он в конечном итоге реализуется в четких механизмах взаимодействия всех ветвей власти с учетом специфики конкретной страны. Однако источником любой из ветвей власти является народ. Соблюдение этого правила в равной степени гарантирует демократизм как конституционной монархии, так и президентской республики.

К сожалению, в России как в указанный период, так и после выборов Учредительного Собрания в 1917 году сначала Съезд рабочих и солдатских депутатов, а затем и Съезд народных депутатов присвоили, по существу, учредительные полномочия, в том числе и по отношению к органам исполнительной и судебной власти. Эти попытки входили в прямое противоречие с принадлежностью полноты власти народу. Таким образом, Съезд народных депутатов, ставший переходной моделью советско-парламентской государственности, вместо усиления начал парламентаризма в своей деятельности стал конкурировать не только с исполнительной и судебной властью, но и присваивать себе учредительные полномочия, что явно не соответствовало ни правовой природе российской государственности, ни традициям российского народоправства. Кризис этой переходной формы правления в России был предопределен.

Подводя итоги анализу структурных изменений российской государственности, необходимо отметить, что за годы так называемой перестройки так и не была оформлена целостная, стройная система государственных органов, подчиненных народному волеизъявлению.

Согласно закону РСФСР «О выборах Президента РСФСР» выборы Президента назначались Съездом народных депутатов. Формально кандидаты на пост Президента могли выдвигаться республиканскими политическими партиями, профсоюзами и массовыми общественно-политическими движениями, зарегистрированными в установленном порядке, а также республиканскими органами зарегистрированных всесоюзных политических партий, профсоюзов и массовых общественно-политических движений. Трудовые коллективы предприятий, учреждений, организаций, коллективы средних специальных и высших учебных заведений, собрания граждан по месту жительства и военнослужащих по воинским частям имели право непосредственно выдвигать кандидатов на пост Президента при условии поддержки выдвигаемой кандидатуры не менее чем ста тысячами российских граждан, обладающих избирательным правом.

Однако Закон о выборах Президента РСФСР, добавив к традиционным для прежней избирательной системы субъектам выдвижения политические партии, введя новый институт выдвижения кандидатов путем сбора подписей избирателей в их поддержку, вместе с тем оставил за собой право вмешиваться в ход избирательной кампании. Так, в бюллетень для тайного голосования по выборам Президента включались только кандидаты, получившие поддержку 100 тысяч граждан, а также кандидаты, которых не позднее, чем за 15 дней до выборов тайным голосованием на заседании Съезда народных депутатов либо путем сбора подписей поддержало не менее одной пятой от общего числа народных депутатов РСФСР. В случае если на пост Президента не было выдвинуто ни одного кандидата либо все выдвинутые кандидаты сняли свои кандидатуры, кандидаты могли выдвигаться исключительно на заседаниях Съезда. Выдвинутыми в этом случае считались кандидаты, получившие в результате тайного голосования поддержку также не менее одной пятой от общего числа народных депутатов. Тем самым Съезд оставлял за собой возможность влияния на процедуру выдвижения кандидатов, фактически выполняя функции окружного предвыборного собрания.

Выборы Президента проходили по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства (в первом туре) и относительного большинства (во втором туре) по избирательным округам, образуемым Центральной избирательной комиссией в границах республик, входящих в состав РСФСР, краев, областей, автономных областей и автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Избранным считался кандидат, получивший в ходе выборов более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в голосовании приняли участие не менее половины граждан, внесенных в списки избирателей. В случае если ни один из кандидатов в первом туре не был избран, предусматривалось проведение повторного голосования, по итогам которого избранным считался кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что число голосов, поданных за кандидата, больше числа голосов, поданных против него.

Эти нормы устанавливали гарантии легитимности избранного должностного лица: 50-процентная явка требовалась как в первом, так и во втором туре. Более того, при проведении повторного голосования победитель определялся не по чисто формальной разнице голосов между оставшимися претендентами, а с учетом реального большинства избирателей, проголосовавших за конкретного кандидата. Таким образом, законодатель в лице Съезда народных депутатов установил для избрания Президента РСФСР более высокие требования. Фигура Президента РСФСР, впервые избираемого на альтернативной многопартийной основе и по столь высоким стандартам представительности, оказывалась фактически наделенной теми же учредительными полномочиями, на осуществление которых претендовал сам Съезд народных депутатов. Дальнейший ход событий только усугубил эту конкуренцию.

Первые в отечественной истории выборы Президента РСФСР состоялись 12 июня 1991 г. На должность Президента претендовали пять кандидатов. Президентом был избран Б.Н. Ельцин, получивший уже в первом туре 57,3 процентов голосов избирателей. Фактически сразу после избрания начался процесс обострения противоречий между Съездом, Верховным Советом и Президентом РСФСР по поводу полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти. В ходе этого противостояния Съездом народных депутатов предпринимались попытки ослабления позиций Президента при формировании Правительства. В частности, четыре ключевых министра – иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел – по принятому Съездом народных депутатов в декабре 1992 г. Закону «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации – России» могли назначаться Президентом только с согласия Верховного Совета. Кроме того, Правительство стало подотчетным не только Президенту, но также Съезду народных депутатов и Верховному Совету.

Одновременно Конституция была дополнена положениями, предусматривающими ответственность Президента при попытке роспуска им законно избранных органов государственной власти. Конституция говорила о немедленном прекращении полномочий Президента, не предусматривая при этом конкретного механизма отрешения от власти высшего должностного лица государства.

Таким образом, противостояние Съезда народных депутатов и Президента РСФСР было предопределено самой противоречивой конструкцией этих органов. И как следствие, затормозился процесс конституционной реформы. Реализации идеи проведения конституционного референдума препятствовали теперь не только острая полемика между Президентом, Верховным Советом и Конституционным Судом, но и отрицательная позиция законодательных органов ряда субъектов Федерации, также втянувшихся в конфликт. Это противостояние вылилось в проведение совсем другого референдума 25 апреля 1993 г., уже не по новой Конституции, а по вопросу о доверии Президенту и о досрочных выборах в федеральные органы власти.

В этот период времени практически полностью отсутствовали информационные гарантии, которые могли бы обеспечить объективное восприятие населением сути вынесенных на референдум вопросов. Однако, опираясь именно на итоги этого референдума, президентская власть смогла существенно усилить свои позиции. Судьба Съезда народных депутатов России и всей советской модели организации государственной власти была предрешена.