Конгресс США

Конгресс США – высший представительный и законодательный орган, состоящий из двух палат, – палаты представителей и сената.

Палата представителей является органом общенационального представительства.

435 ее депутатов избираются на два года в первый вторник после первого понедельника ноября каждого четного года. Между штатами депутатские места распределяются пропорционально численности населения. Перераспределение мест осуществляется раз в 10 лет по итогам переписи населения. Избирательные округа по выборам в палату представителей должны иметь равное, по возможности, число населения.

В настоящее время квота представительства составляет 520 тыс. человек. Наибольшее представительство имеют штаты Калифорния (45), Нью-Йорк (34), Техас (27), Пенсильвания (23) и Иллинойс (22). Ряд штатов – Аляска, Вермонт, Вайоминг, Делавэр, Южная и Северная

Дакота – имеют по одному представителю. Это минимальная норма представительства по Конституции.

Помимо полноправных членов, в палату избираются по одному делегату от Федерального округа Колумбия, острова Гуам, Виргинских островов, Восточного Самоа и Пуэрто-Рико. Они имеют право участвовать в работе палаты и ее комитетов, но лишены права голоса.

Конституцией США установлены следующие требования к кандидатам: член палаты представителей должен достичь возраста 25 лет, быть гражданином США не менее семи лет и жителем того штата, от которого он избирается.

Верхняя палата – сенат – является органом представительства штатов. Независимо от численности населения каждый из 50 штатов представлен двумя депутатами. Сенаторы избираются на шесть лет в те же сроки, что и палата представителей. Но в отличие от последней каждые два года состав сената переизбирается только на одну треть. Это обстоятельство придает сенату особый статус постоянно действующего органа. Особая роль сената определяется также тем, что за ним по Конституции закреплен ряд самостоятельных полномочий. По совету и с согласия сената заключаются международные договоры. С одобрения сената президент производит назначения на должности федеральных судей и должностных лиц федеральной администрации. Немалое значение имеет и небольшой, в сравнении с палатой представителей, состав сената, что предопределяет его роль как элитарного института власти.

Конституцией США установлены следующие требования к кандидатам: сенатор должен достичь возраста 30 лет, быть гражданином США не менее 9 лет и жителем того штата, от которого он избирается.

Работа конгресса нового созыва начинается в полдень 3 января на следующий год после проведения выборов.

Заседает конгресс в Капитолии, г. Вашингтон, Федеральный округ Колумбия.

Капитолий — резиденция конгресса — самое высокое здание (87,65 м) столицы США, Вашингтона. Северное его крыло занимает сенат. Южное — палата представителей.

Роль конгресса в политическом механизме США определяется двумя конституционными факторами: федеративным устройством США и механизмом «разделенных властей». Первый из них определяет предметы ведения конгресса. Второй — конкретные формы и объем реализации властных полномочий конгресса.

Председатели и должностные лица палат. Председателем палаты представителей является спикер. Избирается он в начале первой сессии конгресса от партии большинства, хотя формально в его избрании участвует вся палата в целом. До избрания на пост спикера член палаты представителей должен пройти многие ступени иерархической лестницы палаты. С 1899 г. срок пребывания на Капитолии спикеров перед их избранием составляет в среднем 24 года. Спикер считается третьим лицом в государстве после президента и председателя Верховного суда США.

Функции спикера достаточно обширны. Он руководит ходом работы палаты и обеспечивает соблюдение установленных процедурных правил. Ему принадлежит право назначения в расследовательские и согласительные комитеты. Он решает процедурные споры и обеспечивает порядок в месте заседаний палаты. Одна из важнейших его функций — «право признания». От усмотрения спикера может зависеть, получит или не получит депутат слово, будет или не будет ему предоставлено право внести какое-либо предложение.

Под руководством спикера работают должностные лица палаты — клерк палаты представителей, секретари (клерки), пристав, привратник, почтмейстер и эксперт по парламентской практике. Последний играет особую роль в деятельности палаты. Он дает юридические и технические советы спикеру и членам палаты, консультирует при возникновении противоречий относительно толкования и применения тех или иных процедурных правил. Указанные должностные лица, не являющиеся депутатами, назначаются палатой в начале первой сессии. Каждый из них имеет подчиненный ему аппарат.

Председателем сената является, согласно Конституции, вице-президент. Он может вести заседания палаты, однако лишен права голоса, если только голоса сенаторов не разделились поровну (ст. 1, разд. 3.). На практике вице-президент редко пользуется предоставленным ему правом. Фактически функции председателя палаты осуществляет временный председатель, избираемый сенатом на время отсутствия вице-президента. Им может стать только лицо, принадлежащее, как и спикер, к партии большинства. Функции председателя в целом аналогичны функциям спикера. Но есть определенные отличия. Так, например, председатель сената не вправе осуществлять «право признания» произвольно. Право выступать в дебатах он должен предоставить в порядке очередности обращения к нему сенаторов. Не менее значительна, в сравнении со спикером, и роль временного председателя. Он должен разделять многие полномочия с лидером большинства в сенате.

Партийная структура конгресса. О партийной организации конгресса законодательство и регламенты палат, как правило, молчат. Лишь в отдельных их нормах есть замечания относительно роли тех или иных партийных структур. А между тем партиям на Капитолии принадлежит заметная роль.

Партийная организация каждой из палат конгресса структурно представлена следующим образом: лидеры большинства и меньшинства, «кнуты», политические комитеты и конференции (кокусы) партий.

Палата представителей. В палате представителей лидер большинства избирается тайным голосованием (по бюллетеням) на конференции (кокусе) партии, имеющей большинство депутатских мест. В иерархии палаты он — второе лицо после спикера, хотя и не является ее должностным лицом. Функции лидера большинства ни в одном из актов не определены. Но роль его довольно весома. Он отвечает за планирование партийной стратегии, единство фракций в законодательной деятельности, за связи с общественностью и прессой. Через него в основном осуществляются контакты исполнительной власти с руководством палаты.

Лидер большинства имеет большие возможности воздействия на депутатов. От его позиции во многом зависят назначения в престижные комитеты, содействие в проведении избирательных кампаний, поддержка инициатив депутата. Особое положение лидера большинства подчеркивается также тем обстоятельством, что в дебатах ему первому предоставляется слово. Помимо этого, он имеет, в сравнении с рядовыми членами палаты, более высокое жалованье, дополнительные служебные помещения, больший штат подчиненного ему аппарата.

Те же функции и тот же статус имеет лидер меньшинства палаты, с той лишь разницей, что в иерархии своей партии он — первое лицо. В последние годы роль лидера меньшинства заметно повысилась. Связано это с тем, что республиканская партия, оставаясь в меньшинстве в конгрессе, сохраняет за собой третий раз подряд (с 1980 г.) пост президента.

В выполнении задач, поставленных перед лидерами большинства и меньшинства, особая роль принадлежит «кнутам» — выборным партийным функционерам. Они осуществляют функции связующего звена между руководством и рядовыми членами фракций. «Кнуты», их помощники и заместители стремятся добиться единства депутатов соответственно от демократической и республиканской партий главным образом организационными мерами. В их арсенале такие формы воздействия, как посулы, угрозы и обещания. Они следят за присутствием и голосованием своих «подопечных» в палате. Готовят для них «шпаргалки», напоминая о том, какие заседания им следует посетить, и какую позицию занять по тому или иному вопросу. Нередко «кнуты» встречают конгрессменов в дверях палаты и жестами подсказывают, как им голосовать. Поднятый кверху большой палец руки означает «да», опущенный вниз — «нет».

Политические комитеты демократической партии в палате представителей включают: рулевой и политический комитеты, комитет по проведению избирательных кампаний, комитет по кадрам.

Рулевой и политический комитеты образованы в количестве 31 члена. Возглавляет их спикер палаты. 12 членов комитета избираются от региональных групп конгрессменов, 11 входят в состав комитета по должности, 8 назначаются спикером. В задачи комитетов входит определение персонального состава постоянных комитетов от фракции, формирование платформы законодательной деятельности, консультирование спикера и — в отдельных случаях — обсуждение того или иного законопроекта.

Более кратко о двух других комитетах. Комитет по проведению избирательных кампаний

(52 члена) оказывает поддержку тем конгрессменам, которые баллотируются в палату на следующий срок. Комитет по кадрам (5 членов) осуществляет контроль за подбором кандидатов в аппарат комитетов и депутатов.

В республиканские политические комитеты входят:

- политический комитет (32 члена) — занимается разработкой стратегии, альтернативных проектов программ и обеспечением единства партийных рядов оппозиции;

- исследовательский комитет (22 члена) — координирует проведение научной и справочно-информационной работы;

- комитет комитетов (15 членов) — определяет персональный состав постоянных комитетов от оппозиции;

- комитет по проведению избирательных кампаний (21 член);

- комитет по кадрам (8 членов).

Последние два комитета имеют такие же задачи, как и одноименные комитеты демократической партии.

Высшими партийными органами палаты являются общее собрание (кокус) демократической и конференция республиканской партий. В их задачи входит формирование общей позиции фракции, избрание лидеров и политических комитетов партии, одобрение кандидатур в состав постоянных комитетов палаты.

Сенат. Организация партийных органов верхней палаты во многом совпадает с той, которая существует в палате представителей. Она также включает такие структурные элементы, как лидеры большинства и меньшинства, «кнуты», политические комитеты и конференции.

Во многом аналогичны их функции. Отличия же касаются в основном роли лидера большинства и организации политических комитетов партий.

Лидер большинства сената — первое лицо в иерархии палаты, хотя он, как и лидер большинства палаты представителей, является только должностным лицом партии. Особое его положение объясняется не только относительной слабостью временного председателя, но и совмещением ряда ключевых партийных постов. Лидер большинства является одновременно председателем двух комитетов — рулевого и политического, и председателем конференции демократической партии.

И демократическая, и республиканская партии имеют в сенате по три комитета.

Комитеты демократической партии включают:

- политический комитет (9 членов) — разрабатывает позиции фракции по тем или иным вопросам и рекомендует порядок прохождения актов в сенате;

- рулевой комитет (22 члена) — определяет персональный состав постоянных комитетов сената;

- комитет по проведению избирательных кампаний (15 членов) — оказывает поддержку сенаторам, которые баллотируются на следующий срок.

Республиканская партия имеет следующие комитеты:

- политический комитет (23 члена) — разрабатывает альтернативы политической платформе и проектам демократической партии, определяет позицию фракции по тем или иным вопросам повестки законодательной работы сената;

- комитет комитетов (17 членов) — определяет персональный состав постоянных комитетов по оппозиции;

- комитет по проведению избирательных кампаний (15 членов) — имеет те же задачи, что и одноименный комитет демократической партии.

Заключая обзор структуры и функций партийных органов конгресса, необходимо подчеркнуть ряд существенных обстоятельств. Первое — партийные органы лишены каких-либо юридически закрепленных механизмов воздействия на депутатов от партии. Второе — сами фракции далеки от единства. Они раскалываются как по региональному представительству, так и по политической ориентации членов конгресса. Так, например, в 1981 г. в составе демократической партии был образован Консервативный демократический форум — блок конгрессменов, поддерживающих экономические программы республиканской администрации Р. Рейгана. Третье — фракции палат слабо связаны между собой и с центральными органами партии. Указанные факторы дополняют и во многом определяют истинную картину функционирования партий на Капитолии.

В систему комитетов конгресса входят постоянные комитеты палат, объединенные, расследовательские, специальные и согласительные комитеты.

Постоянные комитеты палат. Постоянным комитетам палат, созданным по соответствующим направлениям законодательной деятельности, принадлежит необычайно важная роль в функционировании конгресса. Не случайно многие специалисты называют их волевыми центрами политики на Капитолии. Более 100 лет назад В.Вильсон следующим образом определил роль комитетов: «Конгресс на сессии — это выставочный конгресс, конгресс в комитетах — это рабочий конгресс». Эта оценка не утратила своей актуальности и в наши дни.

Палата представителей имеет 22, сенат — 16 постоянных комитетов.

В палате представителей образованы следующие комитеты: сельского хозяйства (8), по ассигнованиям (13), вооруженных сил (7), по банкам, финансам и городскому развитию (8), бюджетный (8), по делам Федерального округа Колумбия (3), образования и труда (8), энергетики и торговли (6), иностранных дел (8), по правительственной деятельности (7), администрации палаты (6), внутренних дел (6), юридический (7), торгового флота и рыболовства (6), почтового ведомства и гражданской службы (7), общественных работ и транспорта (6), правил (2), науки, астронавтики и технологического прогресса (7), малого бизнеса (6), стандартов должного поведения (0), по делам ветеранов (5) путей и средств (6).

Сенат имеет следующие постоянные комитеты: сельского хозяйства, продовольствия и лесных ресурсов (6), ассигнований (13), вооруженных сил (6), банков, жилищного строительства и городского развития (4), бюджетный (0), торговли, науки и транспорта (8), энергетики и природных ресурсов (5), окружающей среды и общественных работ (5), по финансам (7), внешних отношений (7), правительственной деятельности (5), юридический (6), труда и людских ресурсов (6), правил и администрации (0), малого бизнеса (6), по делам ветеранов (0).

Регламенты палат достаточно четко фиксируют предметную компетенцию каждого из комитетов, выделяя те вопросы, которые подпадают под их юрисдикцию.

Порядок деятельности конгресса регламентируется Конституцией США, отдельными законодательными актами, Постоянными правилами сената 1789 г. в редакции 1979 г., Постоянными правилами палаты представителей 1989 г. (принимаются каждые два года с избранием нового состава палаты), а также обычаями и прецедентами палат.

Сессионная форма работы конгресса

Первая сессия конгресса начинается 3 января следующего после выборов года. В дальнейшем ход сессии определяется самим конгрессом, но с той существенной оговоркой, что во время ее проведения ни одна из палат не может без согласия другой отложить свои заседания более чем на трехдневный срок либо проводить их в ином месте, чем то, где заседают обе палаты

(Конст., ст. 1, разд. 5). При чрезвычайном положении право созыва обеих палат или одной из них принадлежит президенту США (Конст., ст. 11, разд. 3).

Прерывается сессия принятием решения о переносе заседаний на определенный срок либо на неопределенное время. Последнее решение фактически означает окончание сессии, является объявлением парламентских каникул.

Заседания палат проводятся открыто, но допускается проведение закрытых заседаний. Так, например, в сенате заседания проводятся «за закрытыми дверями» по решению большинства палаты, если предложение об этом внесено сенатором и поддержано по крайней мере еще одним членом палаты. Заседания палат считаются правомочными при наличии кворума, который составляет большинство членов палаты (Конст., ст. 1, разд. 5). При отсутствии кворума палаты могут принудительно обеспечить явку отсутствующих членов, отдав соответствующие распоряжения приставам палат.

Процесс внесения законопроектов довольно прост. В палате представителей текст законопроекта опускается в специальный ящичек — «хоппер», который стоит на столе у клерка палаты. В сенате, с разрешения председателя палаты, эта процедура во время «утреннего заседания» сопровождается краткой речью сенатора. Не предлагая проекта закона по существу, сенаторы и конгрессмены могут ограничиться занесением в палату петиции о рассмотрении соответствующего законодательства. В этом случае разработка законопроекта поручается постоянному комитету либо свои услуги предоставляют всевозможные лоббистские организации, заинтересованные в том или ином решении вопроса.

Все законопроекты должны пройти три чтения. Проводятся они в различные дни, если только иной порядок не определен палатой единогласно. При первом чтении, как правило, зачитывается только название проекта и решается вопрос об отсылке его в комитет.

Перед обсуждением в палате проект зачитывается полностью (второе чтение). Во время обсуждения (дебатов) депутатам предоставлено право предлагать к законопроекту поправки.

Законопроект, одобренный одной палатой, направляется на рассмотрение в другую палату, где проходит те же стадии рассмотрения и обсуждения. Если в его тексте не внесены поправки, то после подписания председателями палат (первым подписывает спикер) он передается президенту. Если поправки в него внесены, то палата, представившая законопроект, может либо согласиться с ними, либо, отклонив их, обратиться к другой палате с предложением созвать согласительный комитет. Решение комитета докладывается вначале той палате, которая внесла поправки в проект. Принятый в идентичной форме законопроект после его подписания направляется президенту.

Президент может отклонить представленные ему на подпись законопроекты, отсылая их со своими возражениями в ту из палат, которая выдвинула законопроект (право вето).

Для преодоления вето каждая палата (вначале та, в которую возвращен законопроект) должна принять его повторно большинством в две трети голосов.

Законы вступают в силу с момента подписания президентом либо преодоления его вето, если только в самом тексте закона не установлен иной срок вступления в силу.

Непосредственно после вступления в силу законы публикуются в серии «Паблик ло» и имеют соответствующее цифровое обозначение. В первой его части отмечается порядковый номер конгресса (в настоящее время 101-й конгресс). Во второй – порядковый номер самого статута или резолюции.

В конце года все акты конгресса сводятся воедино и публикуются в хронологическом порядке их принятия в «Полном собрании статусов Соединенных Штатов».

Помимо указанных двух официальных изданий, законодательство конгресса публикуется в «Своде законов Соединенных Штатов», в котором законодательные нормы (а не сами законы) сводятся по предметам их регулирования. Инкорпорация законодательных норм осуществляется по 50титулам (разделам) Свода, которые, в свою очередь, делятся на главы и параграфы.