Историческая роль парламентаризма

В историческом плане с парламентаризмом вроде бы все ясно, его значение для западноевропейских государств и США в борьбе против абсолютизма, средневековой реакции, за национальную независимость и торжество демократии бесспорно. Но как быть с ним сейчас – в нашем сложном, противоречивом и вместе с тем целостном мире? Чтобы ответить на этот и другие возникающие в связи с ним вопросы, необходимо рассмотреть функции, которые выполнял и выполняет парламентаризм в жизни общества.

Первая и главная функция парламентаризма – это законотворчество. Члены парламента разрабатывают, обсуждают и принимают законы, которые направлены на решение проблем, стоящих перед страной. На это занятие парламентарии тратят свое основное время, по тому, как они справляются с этой обязанностью, судят об их профессиональных качествах и политическом успехе.

В этом смысле парламентаризм – это следствие профессионализации, специализации и дифференциации политической жизни общества и государственного управления. Если раньше законы принимались по воле государя или бюрократического аппарата, что приводило к непродуманным решениям, а зачастую – просто к самодурству или засилью частного, узкокорыстного интереса, то с появлением полномочных парламентов это стало или невозможно, или маловероятно. Качество принимаемых законов и степень их соотнесенности с общественной пользой значительно повысились.

Естественно, что такая ситуация привела к тому, что повысилась и требовательность к профессиональным качествам самих законодателей. В парламенты стали избирать не просто популярных лидеров, а людей, которые имели соответствующие знания и опыт. Так, в конгрессе США 90-го созыва (1983-1984 гг.) насчитывался 261 профессиональный юрист, 5 служили до избрания в конгресс в полиции, 51 работал в государственных и партийных органах, 2 входили в руководство профсоюзов из 535 членов конгресса в целом. Кстати, эта традиция – преобладание в законодательном собрании лиц, имеющих опыт и знания в области государственно-политической деятельности, – характерна для США и других развитых стран мира издавна. Так, среди

55 делегатов Конституционного конвента в Филадельфии 1787 г., на котором были заложены основы американской государственности, насчитывалось 12, которые занимались юридической практикой, а 33 получили юридическое образование.

Профессионализация деятельности парламентариев была обусловлена ростом объема законотворчества, что неудивительно, ибо усиливается вмешательство государства в регулирование социально-экономической и политической жизни общества, возрастает сложность проблем, стоящих перед страной. Так, если в США конгресс 1-го созыва обсудил лишь несколько сот биллей, по которым были утверждено 108 законов, то конгресс 96-го созыва (1979-1981 гг.) проводил свои заседания в течение 703 дней, в ходе которых было внесено 14594 билля и утверждено 613 законопроектов.

Очевидно, рост объема законотворчества будет продолжаться, ибо все новые и новые сферы общественно-экономической жизни общества будут вовлекаться в процесс правового регулирования. В то же время уже сейчас ставится вопрос об ограничении вмешательства государственных органов, в том числе законодательных, в управление обществом, ибо это грозит бюрократизацией последнего и ограничением свобод граждан. Эти тенденции нашли свое отражение в так называемой "консервативной революции" 1980-х гг., которая повсеместно привела к уменьшению роли государства, особенно в экономических и социальных вопросах. Тем не менее, это не ставит под сомнение роль парламентских органов как ведущего источника законотворчества.

Вторая важная и, пожалуй, первая по времени происхождения функция парламентаризма - это представительская. Еще несколько веков назад английский мыслитель Дж.С. Милль отмечал, что представительное собрание должно "быть одновременно комитетом по рассмотрению жалоб и конгрессом мнений страны, форумом, на котором не только нация в целом, но и каждая группировка, и, по возможности, каждая выдающаяся личность могли бы полностью высказаться и участвовать в дискуссии". Считается, что право представительства – важнейший признак демократии, позволяющий в то же время избежать принятия непродуманного или злонамеренного решения. Именно в борьбе за право представительства рождались парламентаризм и связанные с ним политические доктрины.

Конечно, в реальной жизни мнение граждан зачастую весьма слабо влияет на деятельность законодателей. Это объясняется разной степенью заинтересованности, информированности и политической вовлеченности граждан. Достаточно вспомнить, что в большинстве развитых стран в парламентских выборах принимает участие всего лишь от одной трети до половины избирателей, пользующихся правом голоса, чтобы понять, какова степень пассивности граждан и как условно бывает представительство законодателей, пользующихся поддержкой меньшей части электората. Так что для значительных слоев населения представительская функция парламентаризма носит зачастую второстепенный характер. Тем не менее, она сохраняется, поскольку помогает сводить к общим интересам системы противоречивые интересы и устремления различных слоев и групп населения, позволяет учитывать социально-политические сдвиги в обществе и корректировать государственный курс в нужном направлении.

Приходится констатировать, что по сравнению с ранним периодом парламентаризма представительская функция к настоящему моменту имеет гораздо меньшее значение. И дело не только в политической пассивности и неосведомленности граждан. В силу ряда объективных причин выросла независимость законодателей от своих избирателей. Рост населения, национально-этнической и социальной пестроты избирательных округов, размывание региональных и местных различий, расширение числа общенациональных программ, усложнение законодательства – все это неизбежно расширяет свободу действий парламентариев.

Так, например, в 1792 г. каждый из 105 членов палаты представителей американского конгресса представлял приблизительно 33 тыс. жителей, а по цензу 1980 г. каждый из 435 – около 520 тыс. Та же самая тенденция характерна и для других государств, имеющих давние традиции парламентаризма.

Многообразие экономических, политических, идеологических и прочих различий заставляет законодателей опираться в своих избирательных округах на коалиции и одновременно дает больше возможностей для маневра и манипулирования. Лишь в том случае, если интерес избирателей ясно выражен и опирается на большинство электората, законодатели действительно не могут игнорировать их мнение.

Ситуация с ростом независимости законодателей впервые возникла на рубеже XIX-XX вв. и вызвала горячие дискуссии как среди специалистов, так и общественности. Вспомним, что именно в это время рабочее движение таких стран, как Франция, Германия, Англия, Бельгия, Нидерланды, было удивлено и возмущено тем обстоятельством, что члены социал-демократических партий, избранные в парламенты благодаря поддержке этих партий и пролетариата, часто не следовали принципам классовой солидарности и блокировались с представителями буржуазии. Позднее же измена законодателей своим предвыборным обещаниям и избирателям стала обычным делом и мало кого удивляла.

Выше шла речь о независимости парламентариев от избирателей во внутриполитических вопросах. В еще большей степени это характерно для внешнеполитической и военной сфер. Поскольку эти вопросы менее всего знакомы избирателям, законодатели в этой области опираются скорее на суждение экспертов, большинство из которых работает в органах исполнительной власти. Поэтому в данном случае парламентарии из представителей избирателей превращаются в своего рода посредников между бюрократической машиной и электоратом.

И все же, если законодатель хочет и дальше успешно продолжать свою политическую карьеру, он не может игнорировать полностью мнение своих избирателей. Это сказывается в том, что парламентарий, как правило, старается учитывать специфику и профиль своего округа и защищать с этой точки зрения его интересы. Скажем, если депутат германского бундестага представляет Рур или Баварию, он вряд ли может игнорировать мнение мощнейших в стране и во всем мире промышленных концернов в области автомобиле- и авиастроения, электроники и химического производства. Если американский конгрессмен избран от округа, включающего в себя районы Гарлема, Бронкса или Квинса, он не может не помнить об интересах негритянского населения этих нью-йоркских кварталов. Член британского парламента от Ольстера вряд ли может хоть на секунду забыть о кровавом конфликте протестантов и католиков в Северной Ирландии.

Представительская функция вынуждает парламентариев постоянно балансировать между общенациональными и местными интересами. Императив представительства состоит в том, что каждый законодатель должен, с одной стороны, создавать общегосударственные нормы путем законотворчества, а с другой – выступать своеобразным защитником интересов своего избирательного округа. Как показывает опрос парламентариев различных стран мира и статистика голосования, социальные и экономические вопросы они решают с неизменной оглядкой на интересы своего округа, вопросы же военной и внешней политики, толкование конституции и конституционных прав и пр. они рассматривают, исходя из своих личных или партийно-политических убеждений. Разумеется, при этом никто не забывает поддерживать связь со своими избирателями и учитывать их мнение, если оно достаточно определенно выражено.

Ограничение представительской функции может происходить и по причине классового или группового интереса. Скажем, общей чертой всех капиталистических стран является диспропорция в представительстве буржуазии и трудящихся. Лишь в некоторых европейских странах, да и то в течение довольно коротких периодов в парламентах преобладали партии социалистического направления, которые традиционно опираются на трудящихся. Но и при этом среди социалистов и социал-демократов мало парламентариев, происходящих непосредственно, скажем, из рабочих или крестьян. А в такой, например, стране, как США, где влияние левых партий всегда было слабым, в конце 1980-х гг. в конгрессе не было ни одного промышленного или сельскохозяйственного рабочего, но зато насчитывалось 170 бизнесменов и банкиров, 25 крупных фермеров-капиталистов, и это не считая тех законодателей, которые назвали себя юристами, журналистами и пр., но имели при этом миллионные состояния.

Не всегда справедливо представительство и по национальному признаку. Скажем, в Израиле, пользующемся на Западе репутацией одного из самых демократических государств, откровенно нарушаются представительские права арабского населения: в Кнессете очень мало арабов, хотя они составляют довольно значительную часть населения этой страны. Более того, равноправия нет и среди различных групп еврейского населения. В Кнессете представлены в основном сабра и ашкенази, считающиеся более чистыми евреями, хотя доля другой группы – сефардов – в еврейском населении Израиля гораздо больше, чем указанных общин. В США, где негры составляют около 12% населения, число чернокожих законодателей в конгрессе не превышало цифры 23 и 24, причем часто не было ни одного негра в сенате. Между тем при соблюдении пропорций представительства их число могло бы быть в 4 раза выше. В то же время, например, число законодателей еврейского происхождения в конгрессе США в последние 10 лет составляет

36-38 чел., т.е. около 7% обитателей Капитолия, в то время как доля евреев в населении США – всего 3%.

Наконец, несмотря на веяния эмансипации в политической жизни развитых стран, число представительниц лиц "слабого пола" в зарубежных парламентах весьма невелико. В США, например, во второй половине 1980-х гг. в палате представителей заседали лишь 23, а в сенате –

2 женщины.

Конечно же, авторы далеки от мысли рекомендовать ввести в этих странах подобие нашей разнарядки, когда в состав Советов и на различные съезды избиралось определенное количество рабочих, крестьян, представителей интеллигенции, молодежи, женщин, нацменьшинств и пр., или учредить подобие конфессиональной системы в Ливане, где за различными религиозными общинами закрепляются определенные государственные посты. Но все же вряд ли можно считать в полной мере демократичным тот парламентский строй, который вообще обходит вниманием или недостаточно полно представляет ту или иную социальную группу населения. Очевидно, нужно создавать такие политические условия, при которых все категории электората имели бы равные возможности принять участие в предвыборной борьбе и в управлении государством.

С представительской тесно связана другая функция парламента – обратной связи. Как и всякая саморегулирующаяся система, государственный механизм США нуждается в каналах связи с объектом ее воздействия, т.е. гражданами общества. Это необходимо для того, чтобы оценивать последствия тех или иных акций и учитывать результаты этих оценок в последующей деятельности. Без этой обратной связи государственный аппарат не в состоянии долго поддерживать достаточную социальную базу для реализации своего политического курса.

В случае с законодательными учреждениями система обратной связи выражается в виде разнообразных контактов парламентариев со своими избирателями, политическими организациями и прессой. В начале 1980-х гг. члены американского конгресса отправили за казенный счет 401 млн писем, телеграмм, бандеролей, что обошлось налогоплательщикам в

53,9 млрд долл. В свою очередь от избирателей и различных организаций, оказывающих давление на Капитолий, они получили 196 млн почтовых отправлений, или в среднем по 365 тыс. на каждого члена палаты представителей и по 360 тыс. на сенатора. При этом объем почты за 10 лет возрос в 4 раза. 20-25% почты поступает прямо или косвенно от лоббистских организаций, которые побуждают избирателей к посылке писем и телеграмм "своему конгрессмену". Отметим, что лоббисты тратят на обработку членов конгресса, естественно, не только посредством почты ежегодно около 1 млрд долл. Что касается прессы, то она постоянно освещает работу конгресса, есть специальные периодические издания, главным образом посвященные этой проблематике. Кроме того, законодатели сами охотно идут на контакты с прессой, устраивая брифинги, "круглые столы", интервью и пр. Во всех парламентах мира существует специальный аппарат по связи со средствами массовой информации, соответствующие помощники обязательно имеются в штате каждого законодателя.

Законодатели общаются с избирателями и "группами давления" не только посредством переписки. Они и их помощники постоянно ведут прием граждан из своего избирательного округа как непосредственно в своем офисе, так и на местах. Периодически устраиваются встречи и митинги, на которых парламентарии отчитываются о своей деятельности и зондируют настроения избирателей. Непременным атрибутом их деятельности являются также выступления на встречах, устраиваемых лоббистскими организациями и политическими партиями, ибо последние дают деньги на избирательные кампании и организационно-идеологическую поддержку. В США, например, практикуются званые обеды и ужины, на которые входной билет стоит до тысячи долларов и куда приглашаются влиятельные лица, способные помочь тому или иному члену конгресса вновь занять этот пост на следующий срок.

Из предыдущей функции логически вытекает и другая задача – мобилизация поддержки со стороны граждан в пользу политического руководства. Это одна из самых ранних функций представительных учреждений, унаследованная ими от эпохи ранних буржуазных революций, когда нужно было сплачивать народ на борьбу против феодальной реакции или внешней агрессии. В процессе целенаправленного воздействия на рядовых граждан происходит своего рода социально-психологическая самоидентификация избирателей с законодателями, вырабатывается чувство групповой общности и причастности к государственному управлению. Основываясь на этой социальной поддержке, парламентарии заявляют о наличии у них "мандата народа", который позволяет им творить законы и политику от его имени.

Укреплению социальной базы режима служат уже упоминавшиеся связи с избирателями, "группами давления", манипулирование средствами массовой информации, постоянный учет политической конъюнктуры, поддержание мифологии "народовластия" и пр.

Раз парламенты организуют поддержку со стороны граждан и содействуют укреплению социальной базы правящего режима, значит, они неизбежно будут выполнять и другую функцию – обеспечение стабильности существующего строя. Смягчая конфликты, приглушая напряженность и стабилизируя политические, отношения, представительные учреждения ослабляют давление критиков на устои политического режима. Происходит это благодаря тому, что они направляют активность оппозиционеров в русло легальной, конституционно допустимой и соответственно подконтрольной правящим кругам деятельности. Тем самым как бы снижается уровень недовольства оппозиционеров, они отвлекаются от решительных и экстремистских действий, получая какую-то видимость своего влияния на принятие политических решений. Объясняется это тем, что требования оппозиции, пусть в извращенном или искаженном виде, все же обсуждаются под сводами законодательных собраний и даже иногда принимаются ими.

Парламенты играют важную стабилизирующую роль как инициаторы социально-экономических и политических реформ. Именно в их стенах обсуждаются все возможные альтернативы и точки зрения, выслушиваются все мнения и сравниваются аргументы конкурирующих сторон, происходит достижение компромисса и его юридическое оформление в виде принятых законов. Законодательные учреждения впоследствии и контролируют выполнение намеченных реформ. Даже в том случае, если главным вдохновителем и исполнителем реформ являются не парламенты, а правительственные органы, все равно последние не могут обойтись без законодателей. Все великие начинания и смелые общественные преобразования в новейшее время проводились при активном участии представительных учреждений. Вспомним хотя бы "новый курс" Ф. Рузвельта, программы реформ К. Аденауэра, Ш. де Голля, Дж. Кеннеди,

Р. Рейгана, "план Иосида", преобразования М. Тэтчер и пр.

Наконец, функция стабилизации и защиты существующего строя реализуется не только в отношении народа, но и правящего класса. Для него особое значение имеют посреднические классово-управленческие функции представительства. В процессе законотворчества парламенты интегрируют сравнительно пестрые и противоречивые интересы различных группировок и фракций буржуазии. Парламентские дискуссии, проверка и взвешивание многообразных вариантов решений с учетом их приемлемости, как для всей буржуазии, так и для ее отдельных частей, позволяют укреплять внутриклассовую солидарность буржуазии, ее единство. Именно под сводами законодательных собраний тактические расхождения призваны уступать место стратегической сплоченности правящего класса. В этом же – одна из гарантий эффективности государственного управления.

Отсюда же – потенциал представительных учреждений по обеспечению сплоченности и классовой самоидентификации законодателей, тех сил, которые стоят за ними. В недрах системы представительства вырабатывается чувство социальной общности, в соответствии с которым законодатели воспринимают себя как единую группу, работающую вместе и разделяющую друг с другом политическую ответственность.

Ценность представительных учреждений заключается не только в упрочении ими внутриклассовых уз или внутрисистемной организации. Отражая и регулируя центробежные тенденции в рядах правящего класса, представительная система одновременно призвана противодействовать и избыточным центростремительным тенденциям, особенно авторитарного характера. Традиционно такая функция парламентаризма, как защита демократии от всевозможных посягательств, присуща ему с самого возникновения. Не случайно первые американская, французская конституции, английский билль о правах 1689 г. столь много внимания уделяли созданию системы сдержек и противовесов, предотвращающих автократию.

И в новейшее время из стен парламентов, прежде всего, звучали предостережения обществу о силах, угрожавших демократии. Не зря первой жертвой фашизма в Германии было здание рейхстага, который подожгли подручные Гитлера в надежде свалить вину за поджог на коммунистов.

Не всегда, конечно, парламенты конструктивно использовали свои полномочия для защиты демократии. Иной раз их чрезмерная активность парализовала деятельность других органов власти (особенно исполнительной) и не давала им эффективно работать. Возьмем, скажем, для примера политический Строй Четвертой республики во Франции (1946-1958 гг.), где многочисленные парламентские Фракции не могли найти согласия, что приводило к частой смене правительств и невыполнению принятых правительственных программ. Пришлось пойти на существенную реформу государственной системы, в частности, на усиление президентской власти и урезание полномочий Национального собрания для того, чтобы выйти из политического тупика и создать жизнеспособное политическое устройство, что и произошло в 1958 г. с приходом к власти де Голля и принятием новой конституции. Но это, скорее, исключение из правила, чем само правило. Парламенты обычно хорошо выполняют возложенную на них задачу охраны конституционного строя.

Важная функция представительных учреждений – контроль за деятельностью исполнительной власти. Это делается не только потому, что именно исполнительная власть чаще всего бывает источником антидемократических, авторитарных тенденций, но и для того, чтобы предотвратить возможные злоупотребления с ее стороны, неверное расходование бюджетных средств, ассигнованных законодателями, проверить правильность выполнения принятых законов и программ.

В руках парламентов имеется множество средств обеспечения этой функции. Сюда входят проверка отчетности, контроль за организацией деятельности исполнительных органов, бюджетный контроль, проведение расследований, надзор за кадровой политикой правительства.

У законодателей имеется чрезвычайно большая и преимущественно негативная власть по отношению к законодательным инициативам исполнительных органов. Они могут ограничивать, увеличивать ассигнования или вообще отказывать правительству в них, проводить обсуждения с целью воздействия на исполнительную власть через общественное мнение или прессу, оспаривать назначения правительства, заменять его программы собственными, откладывать принятие необходимых для него законов.

Можно привести немало примеров даже в последние десятилетия, когда благодаря действиям парламентов вскрывались крупные злоупотребления правительственных органов и лиц. Вспомним хотя бы "дело Локхид" в Японии, "уотергейт" и расследования деятельности ЦРУ в США при

Р. Никсоне и Дж. Форде, "ирангейт" при Р. Рейгане, "аферу Флика" в ФРГ, деятельность парламентской комиссии по раскрытию преступлений мафии и коррупции в правительстве Италии и пр.

Подчеркнем, что действия законодательных органов в этом случае, хотя они и направлены по форме против исполнительной власти, в конечном счете, служат интересам всего государства и общества в целом, ибо способствуют изживанию негативных явлений в политической жизни страны.

Наконец, еще одна важная функция парламентаризма – идеологическая. Законодательные учреждения, выступая в качестве оплота и олицетворения демократии, убеждают граждан в преимуществах существующего строя. Кроме этого, идеологическая обработка населения производится и в каждом конкретном случае, когда нужно заручиться его поддержкой для выполнения той или иной задачи. Этим целям служат многочисленные публикации парламентских органов, пропагандистские выступления и поездки законодателей по стране и за рубежом, манипулирование общественным мнением через средства массовой информации, работа с избирателями, участие в различных юбилеях и праздниках, пропагандирование государственной символики и т.д.

Все функции в совокупности позволяют парламентаризму, с одной стороны, успешно справляться со своей ролью в политической системе, с другой – претендовать на то, чтобы быть универсальным инструментом политической организации общества. Как видим, сама логика исторического развития выработала этот достаточно эффективный политический механизм, позволяющий соблюдать и укреплять демократию, права человека, создавать стимул для дальнейшего совершенствования общества. Можно сказать так: чем более совершенна организация парламентаризма, тем больше возможностей та или иная страна имеет для социального и духовного прогресса.