Представительные учреждения Российской империи

Новый период развития русской государственно-правовой системы открывается реформаторской деятельностью Петра I.

Суть этого периода – становление абсолютной монархии.

Абсолютная власть монарха была закреплена в законах первой четверти XVIII века. "Его Величество, – отмечалось в "толковании" к статье 20 Воинского устава 1716 года, – есть самовластительный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет, свои государства и земли, яко христианнейший государь по своей воле и благомнению управляет".

Развитие русской государственности приобретает существенно новый характер.

Правительство Петра I ликвидировало Боярскую думу и Земские соборы, не надеясь в своей западнической политике опереться на мнение "земли".

Земские связи территориальных общин, где старшим городам подчинялись пригороды и сельские волости, бывшие основой земельного самоуправления Руси, над которой как бы надстраивалась государственная власть – княжения, даже в разгар удельного периода не разрушали целостности земли и не вели, как в Западной Европе, к образованию мелких, полностью суверенных государств. Эта самоуправляющаяся территориальная основа, сохранившаяся в Московском государстве XV-XVI веков, заменяется в XVIII веке одной центральной структурой – императорской властью и столичным бюрократическим аппаратом, чуждыми всякой идее территориального представительства. Оно совершенно исчезает из постоянных структур управления, и его остатки видны только в деятельности различных временных комиссий, создаваемых самодержавием по вопросам законодательства и отдельных реформ, которые не оказывали реального воздействия на политический процесс.

В деятельности высших государственных учреждений изменения были наиболее радикальными.

Частые отъезды Петра I побудили его создать высший государственный орган с более широкими полномочиями, чем Ближняя канцелярия и Консилия министров. 22 февраля 1711 года Петр утвердил Указ об учреждении Правительствующего Сената.

Правительствующий Сенат с 1711 по 1917 гг. – высший государственный орган, подчиненный императору по делам законодательства и государственного управления. Осуществлял надзор за деятельностью государственных органов и чиновников. С 1864 г. еще и высший кассационный орган или инстанция.

Сенат представлял собой коллегиальный орган, члены которого назначались царем. Из десяти членов Сената только трое были представителями титулованной знати (князья М.В. Долгорукий, Г.И. Волконский, П.А. Голицын), остальные принадлежали к малознатным родам,

возвысившимся лишь в XVII веке (Т.Н. Стрешнев, И.А. Мусин-Пушкин), к приказным дельцам Г.А. Племянников) или вообще никому не известным дворянам (М.В. Самарин, Е.Г. Апухтин, Н.П. Мельницкий).

В первые дни деятельности Сената при нем была учреждена канцелярия во главе с обер-секретарем.

Дополнительные указы от 2 и 5 марта 1711 года определили функции и порядок деятельности Сената, который должен был заботиться о соблюдении правосудия, государственных доходах и расходах, явке дворян на службу и т.п. В первые годы существования функции Сената были разнообразны и неопределенны, а компетенция необыкновенно широка.

Однако уже в этот период царь не разделял своей власти с Сенатом, а контролировал его деятельность. Сенат был законосовещательным учреждением, за исключением немногих чрезвычайных случаев, когда в отсутствие царя он играл роль законодательного органа.

Сенат был органом надзора за правительственным аппаратом и должностными лицами. Этот надзор первоначально осуществляли появившиеся в марте 1711 года фискалы.

Таким образом, в отличие от Боярской думы Сенат уже в первые годы стал бюрократическим учреждением со штатом назначаемых чиновников, делопроизводителей и подведомственными учреждениями.

С созданием коллегий президенты их с 1718 года вошли в состав Сената, но уже в Указе от

12 января 1722 года Петр I вынужден был признать присутствие президентов в Сенате нежелательным и неправильным. Включение в Сенат президентов коллегий затрудняло надзор за коллегиями и отвлекало президентов от их непосредственных дел. В составе Сената после этого Указа остались президенты лишь четырех коллегий: Иностранной, Военной, Адмиралтейской и временно – Берг-коллегии. После создания коллегий Сенат был разгружен от множества второстепенных дел по вопросам управления.

Вскоре после принятия Петром I титула императора Сенату было запрещено издавать от своего имени общегосударственные законы. В 1722 году во главе Сената был поставлен генерал-прокурор, который получил огромные права, закрепленные законодательно его "Должностью"

27 апреля 1722 года. На него возлагался надзор за всем распорядком работы Сената: он созывал сенаторов, наблюдал за исправностью посещения ими заседаний, председательствовал во время заседаний; ему же подчинялись генерал-фискалы и канцелярия Сената.

За 14 лет существования в период правления Петра I Сенат из высшего органа управления государством превратился в высший орган надзора за управлением в государстве.

Далеко идущие последствия для всей структуры русской государственности имели сословные реформы Петра I. Территориальное представительство социальных групп, на котором строилась система Земских соборов, было ликвидировано и заменено исключительно сословным представительством, которое действовало лишь на местном (город и уезд) уровне. К тому же следует заметить, что ввиду неравенства сословий в местных органах самоуправления фактическая и юридическая власть принадлежала лишь одному сословию – дворянству.

С введением городских магистратур Петром I часть социальных групп, в частности, сельское население, были лишены самоуправления.

После смерти Петра I политическое господство отдельных сменявших друг друга группировок выражалось в создании различных советов и кабинетов.

8 февраля 1726 года как для внешних, так и для внутренних государственных важных дел был учрежден Верховный тайный совет. В его состав вошли А.Д. Меншиков, П.А. Толстой,

Г.И. Головкин, Ф.М. Апраксин, А.Д. Остерман и наиболее видный представитель старой знати Д.М. Голицын, некоторые другие политики.

Верховному тайному совету были подведомственны вопросы внешней и внутренней политики государства: назначение высших чиновников, финансовое управление, отчетность Ревизион-коллегии, а также те дела, которые правящая группировка находила нужным изъять из ведения Сената. Совету непосредственно подчинялись три важнейших коллегии – Военная, Адмиралтейская и Иностранная, а также Главная полицмейстерская канцелярия и Преображенский приказ.

Сенат, Синод и коллегии находились в подчинении Верховного тайного совета, который посылал им Указы, а от них принимал "доношения". В Совет можно было подавать жалобы на Сенат и коллегии. Сенаторы назначались из кандидатов, рекомендованных Советом. Таким образом, широкая компетенция Совета давала ему возможность подменять саму Екатерину I.

По Указу от 4 августа 1726 года все законы государства могли иметь подпись или императрицы, или Верховного тайного совета.

Политическое значение Сената в этот период сильно упало. Он стал исполнительным органом при Верховном тайном совете, который контролировал его деятельность.

Указом от 12 декабря 1741 года Сенат восстановили в прежних правах высшего государственного органа. Он сохранял свое первенствующее положение в государстве до учреждения Конференции, которая оттеснила Сенат от всех внешнеполитических дел и некоторых общих вопросов руководства внутренней политикой. Однако за Сенатом полностью сохранилось практическое руководство государственным аппаратом в вопросах управления (вплоть до назначения глав губерний), финансами, кредитом, торговлей и многим другим. Сохранил Сенат и свое значение высшего суда.

Вскоре после вступления России в Семилетнюю войну 14 мая 1756 года была учреждена Конференция при высочайшем дворе – орган "для произведения с лучшим успехом и порядком преподанных в оной весьма важных дел и для скорейшего исполнения объявленной ее монаршей воли и повелений".

Первоначально Конференция занималась исключительно обсуждением сложной международной политики, а также вопросами ведения войны.

По мере развертывания войны Конференция сосредоточила в своих руках и руководство внутренними делами. Она получила право посылать Сенату свои распоряжения в форме "экстрактов" и "протоколов".

При Петре Ш высшим органом, направлявшим политику государства, был Императорский совет, состоящий из восьми членов.

Во время вступления на престол Екатерины II граф Н.И. Панин предложил ограничить императорскую власть Императорским советом. По мнению Панина, этот Совет должен быть местом "законодания" и без него императрица не могла принять ни одного закона.

Екатерина II отвергла этот проект. Созданный ею в начале первой русско-турецкой войны в 1768 году Совет при высочайшем дворе представлял собой совещание начальников высших и центральных учреждений и генералов "для соображения всех дел, относящихся к ведению этой войны".

После войны Совет продолжал действовать как совещательное учреждение по вопросам внутренней политики. Здесь обсуждались законопроекты, разрабатывались мероприятия, связанные с подавлением Крестьянской войны под руководством Е.И. Пугачева.

Произошла и очередная реформа Сената. Екатерина II считала, что Сенат установлен для исполнения законов, ему предписанных, и 15 декабря 1763 года его разделили на шесть изолированных друг от друга департаментов: четыре из них находились в Петербурге, два – в Москве. Важнейшие вопросы управления (государственные и политические дела) были сосредоточены в первом департаменте, возглавляемом генерал-прокурором.

Значительные изменения в высшем и центральном государственном аппарате России произошли после 1775 года.

В этот период возросло значение Совета при высочайшем дворе, превратившегося в высший совещательный и распорядительный орган государства по всем вопросам внешней и внутренней политики. Совет заслушивал и обсуждал все предполагаемые реформы государственного аппарата 1775-1785 годов. Члены Совета заслушали в ноябре 1775 года и одобрили 28 глав Учреждения о губерниях.

Первая половина XIX века характеризуется кризисом абсолютистского государства в России и нарастанием противоречии в развитии государственности, а также между государством и обществом. В этих условиях правительство стало искать пути реформирования государства и приспособления политических и правовых учреждений России к новым условиям.

С этой целью в 1801-1811 годах Александр I провел ряд реформ, которые укрепили центральный государственный аппарат, а местные правительственные и сословные учреждения теснее связали с центром

Из сферы высших государственных учреждении 26 марта 1801 года упраздняется ставший совершенно безжизненным Совет при Высочайшем дворе. Указом от 30 марта 1801 года для "рассуждения о делах государственных" был учрежден Непременный совет. В его состав вошли представители высшей титулованной знати.

Новому учреждению была поставлена довольно широкая задача по пересмотру всех государственных законов и составлению проектов новых. Однако утвержденный 3 апреля

1801 года "Наказ" Непременному совету определил лишь его весьма скромные права ("не имеет никакого действия внешнего и силы кроме силы соображения").

С учреждением Государственного совета Непременный совет упраздняется вообще.

Гораздо большее значение имел Негласный комитет, существовавший с 9 мая 1801 года по

9 ноября 1803 года. Он состоял из так называемых «молодых друзей» Александра I: графа

П.А. Строганова, князя А. Чарторижского (Чарторыского), графа В.П. Кочубея и

Н.Н. Новосильцева.

Негласный комитет не имел статуса государственного учреждения. Однако на его заседаниях обсуждалось большинство правительственных мероприятий начала XIX века, в том числе и проекты реформ государственного аппарата (реформы Сената, создание министерств, реформы просвещения и т.д.).

С осени 1803 года Александр I стал рассматривать важнейшие вопросы государственного управления преимущественно в кругу подчиненных ему высших чиновников – министров в Комитете министров.

С 1 января 1810 года высшим законосовещательным учреждением России стал Государственный совет, члены которого назначались царем из влиятельных чиновников. По должности в состав Государственного совета входили министры.

Государственный совет с 1810 г. – высший законосовещательный орган Российской империи. Рассматривал внесенные министрами законопроекты до их утверждения императором, сметы и штаты государственных учреждений, жалобы.

Председатель Государственного совета назначался царем. С 1812 по 1865 год должности председателей Государственного совета и Комитета министров совмещались.

Государственный совет состоял из общего собрания, четырех департаментов, двух комиссий и государственной канцелярии. Департаменты (законов, военных дел, гражданских и духовных дел, государственной экономии, а позднее Царства Польского) были предварительными инстанциями для обсуждения законопроектов в узком кругу специалистов перед внесением их на обсуждение в общее собрание. Комиссия составления законов занималась кодификацией, а Комиссия прошений наследовала функции существовавшей при Сенате конторы генерал-рекетмейстера.

"Никакой закон не может быть представлен на утверждение императора помимо Государственного совета, гласила статья документа об учреждении Государственного совета.

В первые годы царствования Александра I проводится ряд реформ Сената, несколько изменивших его функции, состав и положение в системе государственного аппарата. Указ от

5 июня 1801 года предписывал восстановить Сенат "на прежнюю степень, ему приличную".

Указ гласил, что "Сенат есть верховное место империи нашей; имея себе подчиненными все присутственные места, он как хранитель законов печется о повсеместном наблюдении правосудия". Здесь же было сказано, что власть Сената ограничивается единой властью императора. Указ давал Сенату право подготавливать замечания на Высочайшие указы.

В первой половине XIX века Сенат представлял собой совокупность ряда полусамостоятельных департаментов во главе с генерал-прокурором, который со времени возникновения министерств был одновременно министром юстиции.

Разумеется, после Петра I не раз и не два, а многократно российская общественная мысль обращалась к проблеме организации власти, предлагая в той или иной форме воссоздание представительных учреждений.

Но только революция 1905 года привела к фактическому превращению неограниченной самодержавной монархии в конституционную. Фактическому, потому что, естественно, никакой конституции в общепринятом значении этого государственного акта в царской России так и не появилось. Октябрьский 1905 года Манифест Николая II, даровавший основные свободы гражданам, – слова, собраний и т.д., даже при самом вольном толковании никак не может быть отнесен к конституционному акту. Кстати, никто из современников Николая II его к таким актам и не относил.