ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СНАБЖЕНИЯ УГЛЕВОДОРОДНЫМ СЫРЬЕМ

Поставка углеводородов потребителю завершает цикл работы нефтегазового комплекса. Именно на поставке, в конце концов, замыкаются интересы государства и нефтедобытчиков.

В отечественном гражданском праве договор поставки рассматривается как особая разновидность договора купли-продажи (параграф «Поставка товаров» входит в главу 30 ГК РФ «Купля-продажа» товаров). В ст. 506 ГК РФ договором поставки признается договор, по которому поставщик-продавец, осуществляющий предпринимательскую деятельность, обязуется передать в обусловленный срок или сроки производимые или закупаемые им товары покупателю для использования в предпринимательской деятельности или в иных целях, не связанных с личным, семейным, домашним и иным подобным использованием.

Содержащееся в ГК определение понятия договора поставки свидетельствует о том, что договор поставки как вид договора купли-продажи является консенсуальным (поставщик обязуется передать товары покупателю, а последний обязуется их оплатить), возмездным, двусторонним (синаллагматическим) договором.

Какие квалификационные признаки договора поставки выделяют современные цивилисты?

К квалифицирующим признакам, отличающим договор поставки от иных видов договора купли-продажи, современные ученые-цивилисты относят следующие:

1. Особый субъектный состав договорных отношений, поскольку по законодательству в каче-стве поставщика могут выступать «лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность».

Для определения круга правоотношений, регулируемых договором поставки, существенное значение имеет и разъяснение Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, согласно которому при квалификации правоотношений участников спора суды должны исходить из признаков договора поставки, предусмотренных ст. 506 ГК, независимо от наименования договора, названия его сторон либо обозначения в тексте документа способа пере¬дачи товара. При этом под целями, не связанными с личным использовани¬ем, следует понимать в том числе приобретение покупателем товаров для обеспечения его деятельности в качестве организации или гражданина-предпринимателя (оргтехники, офисной мебели, транспортных средств, материалов для ремонтных работ и т.п.). Однако в случае, если указанные товары приобретаются у продавца, осуществляющего предприниматель¬скую деятельность по продаже товаров в розницу, отношения сторон регу¬лируются нормами о розничной купле-продаже.

2. Договор поставки предусматривает передачу имущества в собственность. Правда, если следовать указанной точке зрения, то из числа участников договора по¬ставки на стороне покупателя следует исключить таких субъектов предпринимательской деятельности, как государственные и муниципальные унитарные предприятия, что вряд ли можно считать оп-равданным.

3. Характерным признаком товаров, поставляемых по договору поставки, является то, что они производятся или закупаются поставщиком. Значение данного признака в том, что он предъявляет определенные требования и к правовому статусу поставщика: он осуществляет не вообще всякую пред¬принимательскую деятельность, а применительно к конкретному договору поставки предпринимательскую деятельность по производству или закупкам определенных товаров. Таким образом, в качестве поставщика по об¬щему правилу выступают коммерческие организации или индивидуальные предприниматели, специализирующиеся на производстве соответствующих товаров либо профессионально занимающиеся их закупками.

4. Преобладающее значение при поставках имеют не разовые сделки по передаче товара, а долгосрочные договорные связи между поставщиками и покупателями. Но единства мнений среди авторов о том, являются ли отношения поставки длящимися, направленными на неоднократную передачу товара, либо они могут носить и единовременный характер, нет. Установление длящихся отношений в большей степени соответствует интересам поставщика как субъекта предприни-мательской деятельности, одним из признаков которой является ее систематический, постоянный характер. Но все же основной целью выделения договора поставки в отдельный вид договора купли-продажи следует признать необходимость обеспечения детальной правовой регламентации отношений, складывающихся между профессиональными участниками имущественного оборота. Наиболее оп¬тимален договор поставки, к примеру, для регулирования взаимоотношений между производителями товаров и поставщиками сырья, материалов либо комплектующих изделий; между изготовителями товаров и оптовыми тор-говыми организациями, специализирующимися на реализации указанных товаров. Данные правоотношения должны отличаться стабильностью и иметь долгосрочный характер. Поэтому в правовом регулировании поставочных отношений преобладающее значение имеют не разовые сделки по передаче товаров, а долгосрочные договорные связи между поставщиками и покупателями, что не исключает возможности совершения им сделок купли-продажи по правилам, содержащимся в § 1 гл. 30 ГК РФ.

5. Несовпадение момента заключе¬ния и момента исполнения договора поставки.

6. Целевая направленность договора поставки: использова¬ние приобретаемых у поставщика товаров в предпринимательской деятельности или иных целях, не связанных с личным, семейным, домашним и иным использованием.

Выделение договора поставки как разновидности купли-продажи с его особыми признаками и целевой направленностью по¬требовало обеспечения детальной правовой регламентации отноше¬ний, складывающихся между профессиональными участниками имущественного оборота по оптовой торговле отдельными разновидностями товаров, например, сырьем, материалами, оборудованием и другими товарами. В том числе требует особого регулирования и оборот нефтепродуктов.

Важнейшие положения относительно порядка ведения деятельности по реализации нефти и газа закреплены на уровне субъектов РФ, в ряде из них даже приняты специальные законы. Например, в «общих положениях» Закона Алтайского края от 2 сентября 1997 г. «О государст-венном контроле за деятельностью, связанной с использованием нефти и нефтепродуктов на территории Алтайского края», говорится следующее: «Настоящий Закон регулирует на территории Алтайского края правовые отношения, возникающие при содержании, эксплуатации нефтебаз, автозаправочных станций, приеме, хранении, транспортировке, учете поступления и реализации нефтепродуктов, строительстве топливозаправочных станций в целях обеспечения безопасности, предупреждения нарушений норм, правил, требований в сфере использования нефтепродуктов». Напротив, другие же субъекты РФ ограничиваются подзаконным нормотвор-чеством, определяющим отдельные публично-правовые аспекты реализации углеводородного сырья.

Основными субъектами правоотношений в сфере снабжения нефтепродуктами являются поставщики нефтепродуктов, которых можно определить как юридические лица, независимо от их организационно-правовых форм, и индивидуальные предприниматели, осуществляющие реали-зацию нефтепродуктов. Речь, разумеется, идет об оптовой реализации, то есть отпуске, передаче, продаже нефтепродуктов третьим лицам для их дальнейшего потребления, перепродажи или переработки.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим руководство топливно-энергетическим комплексом РФ, является Министерство топлива и энергетики России. Основными задачами Минтопэнерго России являются: обеспечение потребностей народного хозяйства и населения в различных видах топлива и энергии на внутреннем и внешних рынках, их рациональное и безопасности (в экологическом и технологическом плане) использование; обеспечение эффективного и устойчивого функционирования организаций топливно-энергети-ческого комплекса и др.

Минтопэнерго имеет следующие права: принимать технико-юридические нормы (стандарты и т.п.), осуществлять лицензирование, выполнять функции государственного заказчика, координи-ровать участие представителей государства в органах управления хозяйственными обществами и надзору за эффективностью использования энергетических ресурсов в РФ. Актов планирования поставок нефтепродуктов в том виде, в котором они были раньше (то есть обязательных для предприятий), сейчас не существует. Их приблизительным аналогом является использование таможенных барьеров для экспорта нефти, в качестве инструмента принуждения нефтяных компаний к выполнению государственных требований по поставке нефтепродуктов.

Таможня допускает экспорт нефтепродуктов, только если есть справки о наличии у организаций достаточных объемов нефти для выполнения балансовых заданий, составляемых ежеквартально Министерством топлива и энергетики. (Предприятия могут за 40 дней до начала квартала представлять в Минтопэнерго свои предложения по топливному балансу). Единственной санкцией за невыполнение этих заданий является невыдача справок, необходимых для экспорта продукции.

Также в качестве косвенных методов воздействия на нефтяные компании используются стандартизация и сертификация, а также определение федеральной исполнительной властью налогооблагаемой базы поставщиков нефтепродуктов. Региональные власти находят, что этих способов воздействия недостаточно, поэтому они прибегают либо к упомянутым соглашениям, правовой статус которых неясен, либо к прямому директивному регулированию, что незаконно.

Существующая практика поставки нефтепродуктов не может быть отражена посредством только гражданско-правового договора поставки. В сфере поставок нефтепродуктов существуют свои комплексные отношения, в которых участвуют и нефтяные компании (в виде вертикально-интегрированных структур), и региональные администрации, и непосредственные получатели углеводородов. Роль таких соглашений как инструментов государственного регулирования возрастает. Тем более потому, что региональные власти потеряли такой инструмент регулирования, как право закупать по регулируемым ценам нефть и газ для дальнейшей продажи по свободным ценам, а также право заключать экспортные валютные контракты на их поставку. Президент России издал Указ от 18 июня 2001 г. № 710 «О признании утратившим силу указа Президента РФ от 17 февраля 1992 г. № 151 «О порядке использования нефти, газа и продуктов их переработки, поступающих в распоряжение органов исполнительной власти республик в составе РФ, краев, областей и автономных образований», в соответствии с которым органам исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей и автономных образований была предоставлена возможность закупать для формирования территориальных фондов товарных и сырьевых ресурсов по государственным регулируемым ценам до 10% всего объема поставляемой нефти, газа и продуктов их переработки нефтегазодобывающими, нефте- и газоперерабатывающими, геологоразведочными объедине-ниями, предприятиями и организациями и реализовывать до 40% этой продукции по свободным ценам для потребителей внутреннего рынка. Кроме того, они могли заключать контракты на поставку нефти, газа и продуктов их переработки на экспорт с оплатой в свободно конвертируемой валюте, а также в государства СНГ в пределах территориальных фондов товарных и сырьевых ресурсов по региональным квотам. Для реализации этих возможностей нефтегазодобывающим, нефте- и газоперерабатывающим и геологоразведочным объединениям, предприятиям и организациям было предписано передать 10% доведенных Минтопэнерго РФ квот на вывоз нефти, газа и продуктов их переработки за пределы Российской Федерации. Эти решения были приняты «в целях стабилизации экономики нефтегазовых регионов».

Условно можно выделить два комплекса соглашений, обеспечивающих снабжение потреби-телей нефтепродуктами. Внутрирегиональные соглашения между областными властями и нефтяными компаниями и межрегиональные соглашения об экономическом сотрудничестве между субъектами Российской Федерации, с помощью которых устанавливаются экономические связи между предприятиями регионов, включающие помимо прочего и снабжение нефте-продуктами.

Рассмотрим содержание таких соглашений.

Между администрацией субъекта РФ (это наиболее распространенная практика, иногда стороной договора выступает муниципальное образование, например, многие города севера Тюменской области сотрудничают с "Газпромом", "Лукойлом" и др. компаниями, но эти договоры производны от региональных) и нефтяной компанией составляется документ, имеющий значение протокола о намерениях. Основные параметры представлены, но качествами предварительного договора он не обладает, так как закрепляет не свойственный ему круг обязанностей и не содержит однозначного намерения заключить договор в дальнейшем. Правовое значение этот документ имеет только для толкования договора, который будет заключен впоследствии.

Рассмотрим содержание некоторых из подобных договоров (в дальнейшем для удобства будем именовать их «соглашениями о сотрудничестве»). В качестве примеров целесообразно взять соглашения нефтяной компании с регионами, где она осуществляет только реализацию своей продукции, поскольку в нефтедобывающих регионах основную роль играют договоренности о содействии в получении лицензии на право пользования недрами, а не условия поставки нефтепродуктов.

Согласно соглашению о сотрудничестве между правительством Ставропольского края и ОАО «Нефтяная компания «Лукойл»» на 2002 г., обязанностями «Лукойла» являются следующие: обеспечение бесперебойной поставки нефтепродуктов потребителям края в необходимых объемах и ассортименте по ценам, сложившимся на рынке идентичных товаров, уделяя особое внимание проведению посевных и уборочных работ, а также авиаперевозкам, при условии своевременной оплаты в соответствии с заключаемыми договорами; развитие инфраструктуры хранения и сбыта нефтепродуктов, в том числе сеть автозаправочных станций, через дочернее общество

ООО «ЛУКОЙЛ-Северо-кавказнефтепродукт» (в приложении к договору указан конкретный перечень того, что надо построить, это в основном АЗС и нефтебазы). А правительство края, в свою очередь, обязуется содействовать выделению в установленном порядке органами местного самоуправления земельных участков дочернему обществу Компании - ООО «ЛУКОЙЛ-Северо-кавказнефтепродукт» под строительство упомянутых выше объектов и получению необходимой для этого разрешительной документации, а также правительство края обязуется оказать содействие в случае необходимости в заключении договоров на поставку продукции сельскохозяйственных и промышленных предприятий края для нужд дочерних обществ «Лукойла». Во исполнение данного «рамочного» соглашения правительство края заключает договор с дочерней компанией «Лукойла», предметом которого является: "взаимодействие сторон в целях поставки горюче-смазочных материалов сельскохозяйственным товаропроизводителям Ставропольского края для проведения в 2002 году весенне-полевых работ". Обязанность властей края там передана только одной фразой "содействовать компании в поставке нефтепродуктов", компания же определяет свои филиалы, которые будут осуществлять поставку ГСМ сельхоз-предприятиям, на основании конкретных договоров поставки между ними. Цены на ГСМ устанавливаются этими конкретными соглашениями, но с учетом мнения администрации края, то есть администрация субъекта РФ получает возможность непосредственно участвовать в установлении цен на нефтепродукты.

Конечно, администрация субъекта РФ заинтересована в заключении «соглашений о сотрудни-честве» с несколькими нефтяными компаниями. (Так, правительство Ставропольского края имеет соглашения и с ЗАО «Юкос РМ», там предусматривалась обязанность «Юкоса» обеспечивать, в соответствии с согласованным сторонами графиком, поставку нефтепродуктов для сельхозтоваро-производителей края в течение года. Цена продукции, порядок отгрузки и расчетов за поставляемые нефтепродукты на условиях 100% оплаты, подлежали непосредственному урегулированию в рамках договоров купли-продажи, заключаемых с конкретными потреби-телями. Правительство оказывало содействие «Юкосу» в заключении договоров купли-продажи нефтепродуктов с сельхозтоваропроизводителями края). Кроме чисто экономических причин, в виде необходимости поддержания конкуренции, здесь есть опасность того, что подобные соглашения слишком явно будут нарушать антимонопольное законодательство.

В качестве примера можно взять соглашение между РАО «Газпром» и администрацией Челябинской области от 17 сентября 1997 г. № 110. По этому соглашению «Газпром» обязуется обеспечить на договорной основе снабжение потребителей области газом, газовым конденсатом и другими продуктами переработки газа, исходя из реальной потребности региона, снижать цену на газ для тех предприятий, которые оплачивают его авансом и т.п. (в целом обязательства примерно аналогичны содержавшимся в упомянутых выше соглашениях с участием нефтяных компаний).

Администрация Челябинской области обязалась оказывать помощь в получении дочерними предприятиями «Газпрома» налоговых и иных льгот, содействие в развитии производственных мощностей предприятий и организаций РАО «Газпром», обеспечить использование предприя-тиями и организациями, расположенными на территории области, материально-технической базы РАО «Газпром» при проведении работ по газификации. В подобном соглашении с «Газпромом» администрация Омской области обязуется принять меры к освобождению хозяйствующих субъектов РАО «Газпром» и других организаций, участвующих в выполнении совместных инвестиционных проектов на территории Омской области, от налогов в части, зачисляемой в областной бюджет, а также рекомендует местным администрациям освободить указанные предприятия от всех местных налогов. В целом подобное условие о предоставлении налоговых льгот содержится во всех соглашениях, заключенных РАО «Газпром» с органами власти субъектов РФ.

Данное условие можно считать обязательством заключить в дальнейшем договор об инвестиционном налоговом кредите на основании выполнения организацией особо важного заказа по социально-экономическому развитию региона или предоставление ею особо важных услуг населению (п. 1. ч. 3. ст. 67 Налогового кодекса РФ), или по каким-либо иным основаниям, поскольку субъекты РФ наделены правом самостоятельно их определять (ч. 7. ст. 67 Налогового кодекса).

Мы видим, что эти соглашения очень обширны и не исчерпываются только обязательствами поставки (мы привели в качестве примера только ключевые условия этих соглашений, а кроме них, на основании базового, «генерального» соглашения, заключается множество договоров, направленных на его реализацию). Обязательства администрации субъекта РФ дать нефтяной или газовой компании налоговые льготы, создавать оптимальные условия для размещения сырья, его переработки и реализации на региональном рынке нефтепродуктов, оказывать устойчивую поддержку политики компании, направленной на расширение ее деятельности по обеспечению региона нефтепродуктами, содействовать в заключении договоров мены (с/х продукции), предоставлять земельные участки под инфраструктуру и жилье не могут быть осуществлены иначе, как через использование государственными органами своих властных полномочий. Фактически полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ являются предметом данного соглашения. Значит, значительная часть указанных взаимоотношений региональной власти и нефтяных компаний не подпадает под действие Гражданского кодекса РФ, поскольку содержит публично-правовые элементы в виде использования исполнительной властью своих полномочий при выполнении соглашения. Напомним, что согласно ч. 3 ст. 2 ГК РФ, к отношениям, основанным на властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и административным, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законом. Вместе с тем «соглашения о сотрудничестве» являются разновидностью экономического метода правового регулирования, как обладающие признаками этого метода (материальное стимулирование, охват имущественных отношений).

Но действующее законодательство Российской Федерации не со¬держит понятия «администра-тивный договор». Поэтому целесообразно обратиться к теории административного и публичного права, а также к зарубежному опыту законодательного регулирования подобных общественных отношений. В России указанные проблемы являются предметом научного анализа еще с 20-х годов, а в последние годы интерес к административным договорам только увеличился, но на законодательстве это почти не сказалось.

В литературе дается следующая характеристика адми¬нистративного договора. Администра-тивный договор является сред¬ством целенаправленного государственного регулирования определенной области общественной жизни. Эти соглашения имеют организационную направленность, а его предмет составля¬ют действия управленческого характера. Сторонами либо одной из сторон договора является государство в лице его уполномоченных органов. Заключая договор, государственный орган выступает в качестве субъекта публичного права, действует на основе норм ад¬министративного права, реализует публичные цели и функции, его правовой статус определяется его компетенцией. Административным договором опосредуются управленческие от¬ношения двух видов: 1) внутриаппаратные горизонтального типа и 2) отношения государства с негосударственными субъектами, в которых элементы согласования воль имеют приоритет над эле¬ментами власти-подчинения.

В западных правовых системах континентального права, такой договор уже не одно десятилетие является одним из важней¬ших средств правового регулирования. В таких странах, как ФРГ и Франция, вопрос о необходимости административного договора, как категории пуб-личного права, в настоящее время не подвергается сомнению, их особенности закреплены в законодательстве.

Но если нет общего понятия административного договора, то возможно, что в законода-тельстве закреплены отдельные его разновидности, которые могут регулировать «соглашения о сотрудничестве». Административными договорами являются договоры, заключенные между государственными заказчиками и предпри¬ятиями, организациями, учреждениями о передаче (делегирова¬нии) последним выполнения части своих функций, в том числе наделения их и государственно-властными полномочиями, договоры, заключаемые государственным заказчиком с исполните¬лями государственной целевой программы, а при отсутствии целевых программ, - с иными субъектами, обеспечивающими финансовое обеспечение государ¬ственных заказов из внебюджетных источников. Функциональная направленность таких договоров - организация управленческой деятельности в сфере государственных закупок.

Но если Гражданский кодекс не может регулировать «соглашения о сотрудничестве» в силу явного административно-правового статуса последних, то создается правовой вакуум, прежде всего в сфере общей части обязательственного права. Федеральный закон от 4 января 1999 г.

«О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ» регулирует только соглашения субъектов РФ с субъектами, административно-территориальными образова-ниями, органами власти иностранных государств и международными организациями.

В ряде регионов в целях разрешения указанной проблемы принимаются нормативные акты, регламентирующие порядок подготовки, подписания, хранения договоров, заключаемых государственными и муниципальными органами, форму таких договоров, примерные условия и т.п. В частности, «Порядок заключения, выполнения и прекращения соглашений с участием Ростовской области» фактически представляет собой общую часть обязательственного права, применяемую к «соглашениям о сотрудничестве». Под последними в нем понимаются соглашения о торгово-экономическом, научно-техническом, культурном и ином сотрудничестве между администрацией области и субъектами Российской Федерации, субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, российскими и зарубежными организациями с целью укрепления и развития прямых партнерских связей, взаимовыгодного торгово-экономического, научно-технического, культур-ного и иного сотрудничества. Устанавливается, что в развитие таких соглашений заключаются отдельные договоры, направленные на реализацию положений основного соглашения.

Как было сказано ранее, соглашения о сотрудничестве носят комплексный, «смешанный» характер. Часть обязательств, вытекающих из них, конкретизируются в заключаемых в дальнейшем договорах, носящих гражданско-правовой характер.

Рассмотрим отдельные условия этих договоров.

1. Обязательство поставки нефтепродуктов (или газа).

Как было упомянуто выше, основным интересом региона в данном случае является обеспечение предприятий региона нефтепродуктами и газом. А точнее обеспечение поставки нефтепродуктов потребителям на приемлемых для них условиях. По каждому из названных пунктов в дальнейшем заключается отдельный договор поставки.

Сами «генеральные» соглашения о сотрудничестве между нефтяной компанией и администрацией региона нельзя считать даже предварительными договорами поставки.

Так как, во-первых, заключают его не стороны, которые должны будут заключить основной договор в будущем. Со стороны нефтяной компании этими сторонами будут ее дочерние предприятия, через их филиалы, а со стороны администрации, - это в основном юридически самостоятельные хозяйствующие субъекты (а также учреждения и унитарные предприятия), круг которых в договорах определен настолько приблизительно (используется фраза «находящиеся на территории области»), что можно сказать, что он вообще не определен.

Во-вторых, в этом договоре нет ни предмета, ни прочих существенных условий договора поставки («нефтепродукты» и «ГСМ» бывают различными).

Значит, этот документ в лучшем случае играет роль протокола о намерении и юридической силы не имеет. Но со стороны субъекта РФ он оформляется постановлением администрации (правительства) субъекта РФ, а значит, обладает свойствами нормативного акта, хотя большин-ство его положений прямого действия не имеют в силу их неопределенности и «вероятностного» (см. выше о противоречиях с законодательством о монополистической деятельности) характера.

В качестве эквивалентной правовой формы для этой части соглашений можно было бы выделить договор поставки товаров для государственных нужд. Согласно ст. 525 ГК РФ поставка товаров для государственных нужд осуществляется на основании государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд, а также заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных нужд. Государственными нуждами признаются в установленном законом порядке потребности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования. В роли госзаказчика, как правило, выступает орган исполнительной власти.

В роли поставщика - нефтеперерабатывающая организация. Но реально конкретные договоры поставки заключаются с непосредственными потребителями, часто не имеющими прямого отношения к государству. Кроме того и здесь не предусмотрена «реализация» государством своих полномочий.

Да и сама поставка нефтепродуктов, осуществляемая в рамках «соглашений о сотруд-ничестве», часто осуществляется не по государственному контракту, а по обычным договорам поставки (иногда в «соглашениях о сотрудничестве» даже используется термин «купля-продажа товаров», а не «поставка»), заключаемых филиалами нефтяной компании с самостоятельными юридическими лицами и оплачиваемых за счет последних. Государственный контракт используется обычно для поставки нефтепродуктов государственным предприятиям и учреж-дениям, но в ряде регионов существуют программы поддержки промышленности и сельского хозяйства, в рамках которых осуществляются централизованные закупки ГСМ для реализации их потребителям. Государственный контракт - договор поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд, заключаемый между государственным заказчиком и победителем конкурса в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В литературе неоднократно указывалось на несоответствие федерального законодательства о поставках продукции для государственных нужд реальной потребности в обеспечении регионов нефтепродуктами. Этот пробел заполняют по мере сил региональные законодатели, целесообразно привести здесь анализ положений законов, регулирующих вопросы поставки продукции для государственных нужд, принятых в ряде регионов России. Например, согласно ст. 3. закона Ставропольского края «О поставках продукции для государственных нужд Ставропольского края» государственными заказчиками могут быть министерства Ставропольского края, управления, комитеты и другие структурные подразделения правительства края, государственные унитарные предприятия и государственные учреждения Ставропольского края, но на договорной основе они могут передавать соответствующим организациям Ставропольского края выполнение части своих функций на условиях, предусматриваемых губернатором Ставропольского края или по его поручению правительством Ставропольского края при утверждении государственных заказчиков. Таким образом, законодательно подтверждена возможность передачи полномочий государ-ственных органов частным организациям, что и происходит в результате вышеупомянутых соглашений. Схожие нормы о возможности передачи части функции государственного заказчика юридическим лицам содержатся и в законе Краснодарского края «О поставках продукции для краевых государственных нужд». Положение «Об областном государственном заказе» Омской области регулирует передачу функций государственного заказчика подробнее, вводится понятие Единого заказчика-организации, которой государственные заказчики, как правило, на конкурсной договорной основе передали выполнение части своих функций на обеспечение государственного заказа. Выдвигаются условия наличия у этой организации: лицензий на определенный вид деятельности (в случаях установленных законодательством); квалифицированного кадрового состава; опыта работы в данной сфере; складских помещений, инфраструктуры и т.п., а также устойчивых коммерческих связей с другими организациями.

Положения о возможности передачи функций государственного заказчика предпринимателям имеются и в федеральном законодательстве. Так, Закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» устанавливает, что государственные заказчики могут на договорной основе передавать соответствующим предприятиям, организациям и учреждениям выполнение части своих функций на условиях, предусматриваемых Правительством Российской Федерации при утверждении государственных заказчиков.

Напротив, закон Свердловской области «О государственных нуждах Свердловской области» устанавливает, что государственными заказчиками товаров, работ и возмездных услуг для государственных нужд области являются органы государственной власти области, иные государственные органы Свердловской области и областные государственные учреждения, не предусматривая никакой возможности передачи функции госзаказчика негосударственным организациям (конечно, предприниматель может фактически выполнять функции посредника в отношениях между областью и поставщиками продукции, но отношения поставщиков и этого предпринимателя не будут урегулированы в рамках госзаказа). Степень участия нефтяной компании в организации поставок нефтепродуктов для государственных нужд зависит от ее влияния в регионе. Заставляет прибегать к «соглашением о сотрудничестве» и проблема неплатежей в НГК на внутреннем рынке России, из-за которой одновременно применяются различные формы оплаты продукции, каждой из которой соответствует свой уровень цен: при оплате «живыми» деньгами - на условиях предоплаты и в зависимости от сроков оплаты применяется одна цена; при оплате векселями - другая, в зачетных схемах поставок, бартерных сделках - третья; при поставках от одного производственного подразделения вертикально интегрированной компании к другому также применяются свои цены. А из-за разницы внутренних и мировых цен, биржевые котировки мировых цен не могут быть использованы в качестве обоснованных ценовых ориентиров для внутреннего рынка. Отсутствие возможности определить реальную рыночную общероссийскую цену нефти для потребителя заставляет администрацию региона договариваться с нефтяными компаниями о приемлемой стоимости нефтепродуктов.

2. Обязательство о совместной деятельности - единственным соглашением подобного рода, предусмотренным нашим гражданским законодательством, является договор простого товарищества – договор, по которому двое или несколько лиц (товарищей) обязуются соединить свои вклады и совместно действовать без образования юридического лица для извлечения прибыли или достижения иной не противоречащей закону цели. Договор простого товарищества не отражает всех аспектов такого сотрудничества, но тем не менее можно выделить и общее между «соглашениями о сотрудничестве» и договором простого товарищества. Это прежде всего порядок ведения совместной деятельности. Создаются рабочие группы, осуществляющие координацию действий сторон соглашения (в них входят заместители губернатора, главы департаментов, вице-президенты или члены совета директоров нефтяных компаний, руководители дочерних организаций нефтяных компаний, все эти лица имеют право самостоятельного принятия решений по предмету соглашения), решения, развивающие положения договоров, принимаются в виде протоколов заседаний координационных (рабочих) групп.

В цивилистике признано, что обязательным признаком договора простого товарищества является наличие общей цели у его участников, ради достижения которой собственно и заключается договор. Что же говорят об общей цели условия «соглашений о сотрудничестве»?

Преамбула и первая статья соглашения от 17 сентября 1997 г. «О взаимном сотрудничестве» между администрацией Челябинской области и РАО «Газпром» гласят: «Администрация Челябинской области и российское акционерное общество «Газпром», исходя из сложившихся между ними связей, учитывая заинтересованность обеих Сторон в дальнейшем развитии и углублении взаимовыгодного сотрудничества на долгосрочной и стабильной основе, договорились о нижеследующем: На основе взаимной экономической заинтересованности Стороны выступают за сохранение и дальнейшее развитие сложившихся хозяйственных связей между РАО «Газпром» и предприятиями, организациями и другими хозяйствующими субъектами, расположенными на территории области". (В остальных соглашениях, заключенных «Газпромом» с субъектами РФ, эти положения практически не идентичны этому). То есть, из текста договора следует, что совместная цель - развитие экономики региона.

Статья 1 упомянутого ранее «соглашения о сотрудничестве» между Ставрополем и «Лукойлом», гласит: «Стороны подтверждают, что в 2002 году сотрудничество будет осуществляться на взаимовыгодной основе и принципах взаимопонимания в целях обеспечения устойчивого развития экономики края, повышения потенциала Компании в регионе» Целями соглашения названы обеспечение устойчивого развития экономики региона и «Лукойла» в этом регионе.

Совместная деятельность выражается и в том, что нефтяные компании обязуются согласовывать свои планы с администрацией субъекта РФ.

3. Обязательства по строительству (или финансированию строительства) зданий и сооружений.

Эти обязательства можно разделить на две группы:

а) строительство социальнозначимых объектов (школ, больниц и т.п.) с передачей их областным либо муниципальным властям. Такие обязательства нельзя считать договором пожертвования со стороны компании городу или региону. Действительно, компания обычно обязуется построить (или выделить средства на строительство) какие-либо общественно важные объекты и не получает за это прямого вознаграждения, однако встречное удовлетворение заключается в обязательствах публично-правового характера принятых на себя властями. Так, Президиум ВАС, рассмотрев в порядке надзора спор между администрацией г. Урюпинска и ООО «Сургутгазпром» по поводу частичного отказа последнего финансировать строительство объектов соцкультбыта, пришел к выводу, что из условий договора между администрацией города и «Сургутгазпромом» видно, что между сторонами существуют взаимные предоставления, что не позволяет рассматривать данные отношения как безвозмездные ст. 582 ГК РФ, то есть как разновидность договора дарения. Данные составные части соглашений о сотрудничестве следует квалифицировать либо по правилам договора строительного подряда, либо как

б) строительство объектов нефтегазовой инфраструктуры, остающихся в собственности нефтегазовой компании (либо дочерних предприятий). Интерес региона состоит в благоприятных социальных и экономических последствиях от появления подобных объектов (нефтеперераба-тывающих заводов, АЗС, нефтехранилищ и т.п.) на его территории. О договоре подряда речи здесь идти не может, поскольку собственником объектов остается строитель, кроме того строительство происходит за его счет, участие государственных или муниципальных органов в обеспечении строительства состоит только в помощи в выделении земельного участка под объект. Данное обязательство сходно с традиционным концессионным договором (не с коммерческой концессией по ст. 1027 ГК РФ), по которому государство передает юридическому лицу право на эксплуатацию промышленных предприятий или земельных участков.

4. Поручительство - администрация региона во исполнение «соглашения о сотрудничестве» берет на себя обязательства обеспечить оплату поставленных организациям газа и нефте-продуктов. Договор поручительства – договор, по которому поручитель обязывается перед кредитором другого лица отвечать за исполнение последним его обязательства полностью или в части.

Прямо в «соглашениях о сотрудничестве» о поручительстве обычно не говорится (исключение составляют, пожалуй, только соглашения, стороной в которых выступает РАО «Газпром»), но после заключения «соглашения о сотрудничестве» появляются постановления органов представительной власти субъекта РФ о разрешении администрации региона и администраций муниципальных образований выступить гарантом при получении предприятиями региона кредитов в банках на покупку ГСМ или гарантом по товарному кредиту в виде поставок нефтепродуктов или газа. В ряде соглашений прямо закреплен и банк, который будет осуществлять эти расчеты, например, согласно Протоколу обсуждения вопросов сотрудничества между администрацией Челябинской области и ОАО «Газпром» от 6 апреля 1999 г. (во исполнение соглашения между ними от 17 сентября 1997 г. № 25-281) решено определить коммерческий банк газовой промышленности «Газпромбанк» в качестве уполномоченного банка по расчетно-кассовому обслуживанию и кредитованию совместных программ и проектов.

5. Агентские обязательства - администрация субъекта РФ назначает нефтяную компанию агентом по завозу нефтепродуктов для государственных нужд и нужд населения.

В то же время в соглашениях предусматриваются обязательства, сходные с договором комиссии. Государственный орган фактически берет на себя функции посредника между дочерним предприятием нефтяной компании и потребителем, именно это скрывается за фразой «содействовать компании в поставке нефтепродуктов». В дальнейшем эта общая обязанность преобразуется в постановлениях органов исполнительной власти субъекта РФ в конкретные указания нижестоящим государственным органам. Приведем примеры из таких актов: «Государственному территориальному топливно-энергетическому предприятию... Определить... объемы и заключить договоры с топливно-энергетическими предприятиями на поставку твердого топлива, газа, нефтепродуктов... При заключении договоров с организациями-потребителями предусмотреть выделение с их стороны продукции производственно-технического назначения и товаров народного потребления для проведения межрегионального бартерного обмена с топливно-энергетическими регионами». Или «Комитету межрегиональных связей и материальных ресурсов произвести отгрузку и осуществить завоз... 4 тыс. тонн нефтепродуктов с Омского НПЗ... предприятиям... агропромышленного комплекса округа. Комитету по финансам зачесть сумму денежных средств по фактическим затратам на поставку 4 тыс. тонн нефтепродуктов в счет дотаций за сельхозпродукцию предприятиям агропромышленного комплекса».

В свою очередь публично-правовые обязанности государства сводятся к следующему:

а) дочерние предприятия нефтяных компаний привлекаются к участию в конкурсе на получение лицензий на право пользования недрами;

б) региональная власть предоставляет налоговые льготы для инвестиционных проектов нефтяных компаний;

в) региональная власть обязуется содействовать предоставлению земельных участков для нужд нефтяной компании;

г) региональная власть обязуется не использовать свои полномочия для препятствования деятельности нефтяной компании.

Указанные взаимоотношения региональной власти и нефтяных компаний не подпадают под действие Гражданского кодекса РФ, поскольку содержат публично-правовые элементы использования исполнительной властью своих полномочий при выполнении соглашения. Такую ситуацию нельзя считать приемлемой, истоки ее в недостатках существующего механизма государственного регулирования оборота нефтепродуктов.

У регулирования поставки нефти и газа есть и существенные отличия, возникшие в процессе и из-за особенностей приватизации предприятий этих отраслей.

На характер общественных отношений, в которых участвуют «Газпром», субъекты РФ, муниципальные образования и непосредственные потребители газа, влияет статус «Газпрома», как естественной монополии (о размерах этой компании говорит то, что «Газпром» контролирует около 70% российских запасов газа, осуществляет около 23% мировой его добычи, это в 6 раз больше, чем «Ройял-Датч/Шелл», занимающая 2-е место в перечне крупнейших мировых производителей газа), а значит и невозможность отказаться от оказания услуг, из чего следует, что он в первую очередь заинтересован в гарантиях оплаты поставленного газа и централизованное регулирование тарифов на его услуги.

Приоритетами ОАО «Газпром» являются: обеспечение надежного газоснабжения российских и зарубежных потребителей газа; дальнейшее развитие минерально-сырьевой базы; участие в интенсивном развитии внутреннего рынка и стабилизации российской экономики; формирование новых рынков для российского газа; участие в международных энергетических проектах, создание стратегических альянсов с зарубежными нефтегазовыми и энергетическими компаниями.

«Газпром» выполняет ряд публично-правовых функций: обеспечение надежного газоснаб-жения потребителей Российской Федерации, а также поставок газа за пределы России по межгосударственным и межправительственным соглашениям; проведение единой научно-технической и инвестиционной политики по реконструкции и развитию Единой системы газоснабжения; строительство и финансирование газопроводов - отводов высокого давления для газификации села; контроля за функционированием Единой системы газоснабжения страны; доступа любого производителя к газотранспортной системе страны пропорционально объему добываемого им на территории Российской Федерации газа при соблюдении единого механизма регулирования цен.

Но механизм прямого государственного регулирования цен на газ таит в себе большую опасность. Вот к чему это привело по данным, приведенным в «Основных концептуальных положениях развития нефтегазового комплекса России»: Природный газ при действующих регулируемых государством ценах на него оказался самым дешевым энергоносителем в стране, что привело к перекосам цен на взаимозаменяемые виды топлива. В мировой практике цена на уголь (в пересчете на условное топливо) составляет примерно 60% от цены нефти (то есть примерно эквивалентна цене мазута) и цены природного газа в Европе, 40% от цены сжиженного природного газа в Японии и соответствует цене природного газа в США. В России, при рыночной динамике цен на уголь и искусственно замороженных ценах на газ, уголь в расчете на тонну условного топлива во многих регионах стал дороже газа. Дороже газа оказался на внутреннем рынке и мазут. В 1999 году для одной из энергосистем центра России 1 тонна условного топлива стоила в виде газа - 263 рубля, в виде угля - 336 рублей, в виде мазута - 424 рубля. Цены на газ для промышленных потребителей России в 11-14 раз ниже по сравнению с ценами для указанной группы потребителей Западной Европы и в 9-10 раз ниже, чем в США и Канаде. С учетом же реальной оплаты газа этот разрыв увеличивается еще в 2,5 раза. В результате диспропорции в ценах потребность в газе, как наиболее дешевом виде топлива, искусственно завышается.

В результате доля угля в энергобалансе страны неоправданно снижается, что оказывает отрицательное влияние на угольную промышленность, уменьшая спрос на ее продукцию и усугубляя социальные последствия закрытия дополнительных шахт. Еще быстрее сокращается потребление мазута на электростанциях (вдвое за последние 7 лет), также замещаемого газом (удельный вес газа в выработке электроэнергии вырос с 42% до 51%).

Федеральным законом от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении Российской Федерации» были определены правовые, экономические и организационные основы отношений в области газоснабжения в Российской Федерации для удовлетворения потребностей государства в этом виде энергетических ресурсов, которые заключаются в вопросах, касающихся федеральных энергетических систем, правовых основ единого рынка, основ ценовой политики, безопасности Российской Федерации, относящиеся к ведению Российской Федерации. До принятия этого Закона общественные отношения в этой сфере контролировались преимущественно постановлениями правительства РФ.

В Законе содержится определение Федеральной системы газоснабжения, как совокупности действующих на территории Российской Федерации систем газоснабжения, состоящей из:

а) единой системы газоснабжения (ЕСГ) - имущественно-производственного комплекса, состоящего из технологически, организационно и экономически взаимосвязанных и централи-зованно управляемых производственных и иных объектов, предназначенных для добычи, транспортировки, хранения и поставок газа. Он находится в собственности организации, образованной в установленных гражданским законодательством организационно-правовой форме и порядке, получившей объекты указанного комплекса в собственность в процессе приватизации либо создавшей или приобретшей их на других основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Единая система газоснабжения является основной системой газоснабжения в Российской Федерации, и ее деятельность регулируется государством в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

б) региональных систем газоснабжения (РСГ), которые имеют те же характеристики, что и ЕСГ, за исключением того, что указанные региональные системы газоснабжения действуют в рамках территорий соответствующих субъектов Российской Федерации, и их деятельность контролируется уполномоченными органами государственной власти в порядке, установленном не только законодательством Российской Федерации, но и законодательством субъектов Российской Федерации, на территориях которых данная система функционирует;

в) газораспределительных систем, также представляющих собой имущественный производ-ственный комплекс, с таким же предметным составом, независимых от Единой системы газоснабжения и региональных систем газоснабжения и находящихся в собственности организаций.

Недостатком подобного определения является отсутствие четкого указания, какое имущество предприятий нефтегазового комплекса является составной частью систем газоснабжения, это означает потенциальную возможность повального причисления оборудования к неотъемлемо входящему в систему. Анализ законодательства о газоснабжении показывает, что государством используются преимущественно административные методы обеспечения поставки газа потреби-телям, основанные на монополистическом статусе газоснабжающих организаций. (Значительное число предприятий-монополистов, внесенных в региональные реестры, составляют именно газоснабжающие компании, в то время как нефтяные компании там практически не встречаются). Подобная система газоснабжения существует и в Западной Европе, но в настоящий момент идет ее реформирование с целью создания конкуренции среди поставщиков, то есть сближения системы поставки газа с системой поставки нефти, что может повлечь аналогичные изменения и в России.

Применительно к отношениям в сфере обращения уже добытой нефти, договор поставки не имеет каких-либо установленных федеральным законодательством правовых особенностей. Однако, на практике у договора поставки нефтепродуктов есть свойства, отличающие его даже от договоров поставки других товаров:

- связь с инструментами государственного регулирования экономики;

- особый способ доставки (трубопроводный транспорт);

- нормирование естественной убыли;

- особые требования к приемке и хранению товара.

В настоящий момент, согласно Гражданскому кодексу, к поставке топлива по нефтепроводам применяются условия договора энергоснабжения – гражданско-правового договора, по которому энергоснабжающая организация обязуется подавать абоненту (потребителю) через присоеди-ненную сеть энергию, а абонент обязуется оплачивать принятую энергию, в также соблюдать предусмотренный договором режим ее потребления, обеспечивать безопасность эксплуатации находящихся в его ведении энергетических сетей и исправность используемых им приборов и оборудования, связанных с потреблением энергии. Понятно, что это неприемлемо (топливо и электричество имеют принципиально разную природу). Отсутствие систематизации, разобщен-ность и неадекватность законодательства о поставках нефтепродуктов задачам эффективного функционирования экономики диктуют необходимость единого подхода к регулированию возникающих в связи с данными поставками отношений.

Могут быть два варианта решения этой проблемы:

- принятие федерального закона о поставках нефтепродуктов, который включает вопросы поставок нефтепродуктов в рамках государственных заданий и условия обязательств этих заданий, специфику передачи нефтепродуктов, меры государственного стимулирования в этой сфере;

- принятие предпринимательского кодекса, в котором есть отдельный раздел о поставках нефтепродуктов.

Деятельность по реализации нефти, газа и продуктов их переработки (оптовая и розничная торговля, связанная с непосредственным отпуском нефти, газа и продуктов их переработки, в том числе на автозаправочных (газозаправочных) станциях (пунктах), топливозаправочных пунктах авиационной техники, при бункеровке судов) подлежит обязательному лицензированию. Лицензирование деятельности по реализации нефти, газа и продуктов их переработки осуществляется Министерством энергетики Российской Федерации. Лицензионными требова-ниями и условиями при осуществлении деятельности по реализации нефти, газа и продуктов их переработки являются:

а) соблюдение требований нормативных правовых актов Российской Федерации и норматив-ных технических документов, регламентирующих деятельность по реализации нефти, газа и продуктов их переработки;

б) наличие сертификатов на продукцию, подлежащую обязательной сертификации в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

в) подтвержденное документами наличие у лицензиата принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании производственных помещений, соответствующих техническим нормам и требованиям эксплуатации технологического оборудования и инвентаря;

г) наличие у лицензиата работников, имеющих высшее или среднее профессиональное образование, а также специалистов, прошедших специальную подготовку в установленном порядке;

д) наличие и содержание в работоспособном состоянии средств противопожарной защиты (пожарной сигнализации и пожаротушения), противопожарного водоснабжения и расчетного запаса специальных огнетушащих средств, необходимых для ликвидации пожара.

Для получения лицензии соискатель лицензии представляет в лицензирующий орган следующие документы:

а) заявление о предоставлении лицензии с указанием: наименования, организационно-правовой формы, места нахождения - для юридического лица; фамилии, имени, отчества, места жительства, данных документа, удостоверяющего личность, - для индивидуального предприни-мателя лицензируемой деятельности;

б) копии учредительных документов и копия документа, подтверждающего факт внесения записи о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц; копия свидетельства о государственной регистрации соискателя лицензии в качестве индивидуального предпринимателя;

в) копия свидетельства о постановке соискателя лицензии на учет в налоговом органе;

г) копии документов, подтверждающих квалификацию работников соискателя лицензии;

д) документ, подтверждающий уплату лицензионного сбора за рассмотрение лицензирующим органом заявления о предоставлении лицензии.

Если копии документов, предусмотренных подпунктами "б" и "в" настоящего пункта, не заверены нотариусом, они представляются с предъявлением оригинала.

Требовать от соискателя лицензии представления иных документов не допускается. За предоставление недостоверных сведений соискатель лицензии несет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Лицензирующий орган принимает решение о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии в срок, не превышающий 60 дней с даты получения заявления со всеми необходимыми документами. Соответствующее решение оформляется приказом руководителя лицензирующего органа. Лицензирующий орган при проведении лицензирования имеет право проводить проверки соответствия соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям. Лицензия на осуществление деятельности по реализации нефти, газа и продуктов их переработки предоставляется на 5 лет.

Срок действия лицензии может быть продлен по заявлению лицензиата в порядке, предусмотренном для переоформления лицензии.

Лицензирующий орган ведет реестр лицензий, в котором указываются:

а) наименование лицензирующего органа;

б) лицензируемая деятельность;

в) сведения о лицензиате:

- наименование, организационно-правовая форма, место нахождения (с указанием мест нахождения территориально обособленных подразделений, осуществляющих лицензируемую деятельность) - для юридического лица;

- фамилия, имя, отчество, место жительства, данные документа, удостоверяющего личность, - для индивидуального предпринимателя;

- код лицензиата по Общероссийскому классификатору предприятий и организаций и идентификационный номер налогоплательщика;

г) адреса сооружений, используемых для осуществления лицензируемой деятельности;

д) дата принятия решения о предоставлении лицензии;

е) номер лицензии;

ж) срок действия лицензии;

з) сведения о регистрации лицензии в реестре лицензий;

и) сведения о продлении и переоформлении лицензии;

к) основания и даты приостановления и возобновления действия лицензии;

л) основание и дата аннулирования лицензии.

Контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий осуществляется путем проведения лицензирующим органом проверки на основании распоряжения (приказа) его руководителя, в котором указываются:

а) фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), уполномоченного осуществлять проверку;

б) цели, задачи и предмет проверки;

в) даты начала и окончания проверки.

Продолжительность проверки не должна превышать 1 месяц. Плановая проверка проводится лицензирующим органом не чаще 1 раза в 2 года. Внеплановая проверка проводится для подтверждения устранения лицензиатом выявленных при проведении плановой проверки нарушений лицензионных требований и условий. По результатам проверки составляется акт с указанием конкретных нарушений и срока их устранения. Акт составляется по установленной лицензирующим органом форме в 2 экземплярах, один из которых вручается лицензиату. К акту при необходимости прилагаются копии документов, подтверждающих наличие выявленных нарушений. Если лицензиат не согласен с результатами проверки, он имеет право отразить в акте свое мнение. В случае отказа лицензиата от ознакомления с результатами проверки должностное лицо (лица) фиксирует этот факт в акте и заверяет его своей печатью. Лицензиат обязан уведомить (в письменной форме) лицензирующий орган об устранении выявленных нарушений. Лицензиат обязан проинформировать (в письменной форме) в 15-дневный срок лицензирующий орган об изменении места своего нахождения, а также мест нахождения территориально обособленных подразделений, осуществляющих лицензируемую деятельность.