Система источников государственного права

Под источниками государственного права понимаются формы его выражения (в частности, нормативные акты, изданные государством, судебные прецеденты, правовые обычаи и т.д.). Это определение юридических источников государственного права. При этом необходимо помнить, как правильно неоднократно отмечалось в литературе, что в указанном смысле источниками

являются такие нормативные предписания, которые действуют (т.е. уже вступили в силу и еще не утратили силы) в рассматриваемый момент. Наряду с ним существует понятие социальных источ-ников государственного права. В этом смысле источником государственного права является некая общественная реальность (т.е. совокупность социально-экономических, политических, идеологических и других факторов), которая влечет за собой возникновение государственно-правовых норм и обусловливает их сущность и содержание.

Прежде всего, к источникам государственного права относятся нормативные акты, изданные различными государственными органами. Иногда в качестве собирательного термина по отноше-нию к ним в юридической литературе употребляется слово "закон", но это не точно, поскольку под законом обычно понимают акт, принятый высшим законодательным органом (в демократиче-ских государствах им является высший представительный орган), как правило, по специальной процедуре.

Остальные акты государственных органов, в идеале, в условиях демократии должны пред-ставлять собой подзаконные акты, т.е. приниматься на основе и в развитие закона, обладать мень-шей юридической силой, чем закон. Но на практике даже в демократических государствах с целью более оперативного восполнения пробелов в законодательстве конституционно допускается признание силы закона за актами, не являющимися в строгом понимании этого слова законом, так как они принимаются не законодательным органом и не в соответствии с законодательной процедурой. Вместе с тем в демократическом государстве стремятся сохранить определенный контроль за принятием законов со стороны высшего коллегиального представительного органа государственной власти (например делегированное законодательство, принимаемое органами исполнительной власти, о чем подробнее речь пойдет далее, осуществляется на основе специального уполномочения со стороны парламента). Расширение полномочий органов, не являющихся законодательными, по принятию актов, имеющих силу закона, является отступлением от классических принципов

демократии, а также от принципа разделения власти (об отступлении можно говорить, конечно, в отношении государств, официально закрепивших его). А для ряда современных недемократиче-ских государств характерно, что акты главы государства или правительства, будучи формально подзаконными актами, обладают большей юридической силой, чем законы. Более подробно об

иерархии источников государственного права будет сказано ниже.

Ввиду значимости закона как источника права государственные органы стремятся издавать акты, весьма подробно регламентирующие те или иные стороны жизни общества.

В силу этого борьба различных политических сил развертывается именно вокруг принятия нормативных актов. Характер нормативных актов отражает соотношение различных политиче-ских сил в этой борьбе. В демократических странах существует тенденция к изданию обширных законов, которые сами непосредственно регулировали бы различные отношения. Это связано,

во-первых, с наибольшей юридической силой закона для того, чтобы органы, издающие акты, ре-гламентирующие закон, не могли выхолостить его содержание (или, по крайней мере, чтобы им было весьма трудно сделать это). А, во-вторых, законы принимаются в условиях наивысшего уровня гласности, при участии различных политических сил, в том числе и оппозиционных, которые имеют определенные возможности воздействия на их содержание. Законы в большей степени отражают соотношение политических сил, чем подзаконные акты, принимаемые исполнительными органами за закрытыми дверями. Как правило, адекватное применение декларируемых в законе общих положений обеспечивается юридическими гарантиями и механизмом его претворения в жизнь, предусмотренными самим законом.

Страны недемократические отдают предпочтение изданию наиболее подробных подзакон-ных актов, а в законах лишь провозглашаются общие положения, зачастую сводимые на нет именно подзаконными актами.

В некоторых демократических странах тенденции к авторитаризму проявляются именно в

сужении законодательной сферы парламента. Так, Конституция Франции 1958 г. содержит жест-кий перечень вопросов, по которым парламент может принимать законы. По всем остальным

вопросам принимаются акты правительства, и правительство может изменять законы, принятые до вступления в силу данной Конституции, если эти законы посвящены вопросам, не вошедшим в указанный перечень. При этом в рамках этого жесткого перечня парламент в отдельных облас-тях может принимать весьма подробные законы (например ставок и способов взимания налогов, гражданства, уголовного судопроизводства и др.), а в других областях (например обороны, хозяй-ственных, трудовых, социальных отношений) – одобрять акты, содержащие лишь общие принци-пы. А регламентация этих общих принципов отнесена опять-таки к сфере подзаконных актов. Аналогичные ограничения сферы действия закона, свидетельствующие об отказе от принципа универсальности закона, существуют, кроме Франции, и в таких странах, как Сенегал, Шри Ланка и пр.

В СССР и России в теории принцип универсальности закона сохранялся практически всегда. Однако реально Верховный Совет СССР до 1989 г. не являлся постоянно действующим органом и собирался в общей сложности на несколько дней в году. В таких условиях он не мог реально осуществлять свои законодательные полномочия. Президиум Верховного Совета СССР, согласно Конституции, наделялся полномочиями по принятию в период между сессиями указов, имеющих силу закона, но их требовалось утвердить на ближайшей сессии. В теории утвердилось мнение, согласно которому такая законодательная деятельность Президиума Верховного Совета должна была производиться только в исключительных случаях. Но она превратилась в обычную практику, когда законодательствовал Президиум, а сам Верховный Совет утверждал список указов, не вникая в их суть. За период с 1938 по 1988 гг. ВС СССР на своем пленарном заседании принял, не считая законов о бюджете и плане, в совокупности менее половины процента актов, имеющих

силу закона. Все остальные акты были одобрены Президиумом и лишь утверждены без обсужде-ния Верховным Советом СССР. Да и законы, принимаемые непосредственно Верховным Со-ветом, утверждались обычно без обсуждения в том виде, в каком они были предложены в проекте, причем депутаты практически не пользовались правом законодательной инициативы, а законопроекты исходили от исполнительных органов. Коренного перелома в этой ситуации не произошло и после создания постоянно действующего Верховного Совета СССР в 1989 г. Во-первых, над Верховным Советом стоял Съезд народных депутатов СССР, который в определенной степени сковывал его инициативу. Во-вторых, требовалось значительное время, чтобы законодательство Верховного Совета вытеснило нормативные акты, принятые Президиумом ВС за весь предыдущий срок, а Верховный Совет, в свою очередь, был занят другими вопросами. В-третьих, после учреждения поста Президента СССР он начал довольно активно издавать указы, причем указы Президента принимались в значительно более короткие сроки, нежели законы СССР.

Все, что выше говорилось о законотворческой деятельности незаконодательных органов вла-сти бывшего СССР на федеральном уровне, в полной мере относится и к практике издания зако-нодательных актов органами союзных республик (в том числе – и России). После ликвидации СССР данная практика сохранилась и сохраняется в Российской Федерации по сей день. Количе-ство одобряемых Президентом России указов очень велико. Не говоря о том, что некоторые из них противоречат друг другу, дублируют друг друга, многие из указов подписываются до окончательного принятия аналогичных законов парламентом, т.е. Президент действует на опе-режение. Тем самым оказывается воздействие на содержательную сторону законопроектной ра-боты российского парламента. Ведь при разработке проекта закона необходимо учитывать сло-жившуюся практику регулирования соответствующих общественных отношений. А эта практика опирается на уже действующие указы. Кроме того, государственные служащие, учитывая пре-дыдущий опыт, больше доверия проявляют к нормативным актам исполнительной власти, чем к парламентским законам. Да и сама законодательная власть в лице Съезда народных депутатов Российской Федерации

укрепила авторитет Президента как одного из важнейших нормотворческих органов, предоставив ему в 1992 г. (до 1 декабря того же года) чрезвычайные полномочия для скорейшего проведения экономической реформы, в том числе и в сфере издания нормативных актов.

Осенью 1993 г. Президент России отменил своим указом Конституцию. А Президентский Указ "О поэтапной конституционной реформе" фактически выполнял функции временной конституции (хотя и такой, которую трудно признать легитимной). После вступления в силу Конституции

1993 г. ситуация не изменилась. Конституция сохранила за Президентом право издавать норма-тивные указы, причем Президент активно пользуется этим правом. Если законы на первых порах исчислялись десятками (в 1994 г. насчитывалось 94 закона, принятых Федеральным собранием и подписанных Президентом), то количество президентских указов составляет сотни. Вообще после принятия Конституции России в 1993 г. в среднем в год вступает в силу порядка полутора сотен законов, а количество президентских указов намного превышает это число. Кроме того, Пре-зидент РФ вправе наложить вето на закон, указы же Президент принимает единолично, причем пользуется этим правом иногда в противовес законодательной позиции российского парламента. Например, Президент РФ наложил вето на законы о втором этапе приватизации и о борьбе с организованной преступностью и тут же принял указы по тем же самым вопросам.

Не во всех зарубежных странах, воспринявших советскую модель государственного строи-тельства, полностью пошли по пути СССР в сфере законодательных возможностей высшего пред-ставительного органа. Например, в Польше и до 1989 г. законы принимались, как правило, Сей-мом, продолжительность сессий которого была намного больше, чем Верховного Совета в СССР. Государственный совет, который мог принимать декреты, имеющие силу закона, подлежащие

затем утверждению Сеймом, практически не пользовался этим правом. В Югославии Скупщина СФРЮ, по Конституции 1974 г., являлась постоянно действующим органом и, следовательно,

сама принимала законы. В ГДР Государственный совет не имел права замещать Народную палату в законодательной сфере (как, впрочем, и почти во всех остальных областях).

В то же время законы в СССР чаще всего лишь провозглашали общие принципы, но не

содержали механизма их реализации. Законы, как правило, сравнительно небольшие по объему, а их детализация содержалась в подзаконных актах, причем закон мог измениться до неузнаваемо-сти при такой его детальной регламентации подзаконными актами. В частности, в Законе СССР

"О правовом положении иностранных граждан" 1981 г. (он действует сейчас и в России) нет даже такого термина, как "виза". Естественно, в нем ничего не говорится об основаниях и порядке предоставления визы или отказа в ней. Имеется лишь положение, что иностранцы проживают в СССР (теперь – в России) на основании разрешения компетентных властей, но каких именно органов, не уточняется. Все эти вопросы регулируются подзаконными актами, некоторые из кото-рых носят закрытый характер. В Законе "О правовом положении иностранных граждан" ничего не говорится о правилах их передвижения по территории страны, о безвизовом въезде иностран-цев в страну. Не разъясняются даже такие понятия, как иностранцы, постоянно проживающие в стране и временно пребывающие на ее территории. А от этого также зависит правовой статус того или иного иностранца.

Порядок выезда российских граждан за рубеж вообще целиком был урегулирован подзакон-ными актами, которые почти все носили закрытый характер. О некоторых положениях этих

закрытых актов советский гражданин мог узнать только со слов государственных служащих. А это создавало самые широкие возможности для административного произвола. Положение изменилось только в начале 1993 г., когда в силу вступил Закон о порядке въезда в страну и выезда из нее. Но и теперь некоторые вопросы в данной сфере регулируются закрытыми подзаконными

актами. Таким образом, в СССР сфера действия закона на практике была в значительной степени сужена за счет повышения роли подзаконных нормативных актов. Такое же положение сохраняется в России и после ликвидации СССР, хотя постепенно в 1990-е гг. ситуация стала меняться.

Имеются примеры, когда в отдельных странах действуют нормативные акты, изданные за

рубежом. Так, в рамках Содружества Наций (в настоящее время в него входит 49 стран) – межго-сударственного объединения, взаимоотношения внутри которого регулируются актом британ-ского парламента – Вестминстерским статутом 1931 г., английский парламент в течение дли-тельного периода был вправе законодательствовать для государств-членов этого объединения по их требованию и с их согласия. В отношении Австралии применялась оговорка, по которой согласие и требование принятия законов для Австралии были необходимы лишь со стороны федеральных парламента и правительства и касались федеральных законов, но акты для отдельных австралийских штатов английский парламент мог принимать самостоятельно без какого-либо требования или

согласия со стороны парламента или правительства штата. Однако на практике британский парламент не пользовался этим полномочием на протяжении нескольких десятилетий. За англий-ским парламентом долгое время сохранялось также право внесения поправок в конституции не-которых стран Содружества, которое было отменено в 80–90-е гг. XX в. (например для Канады – 1992 г., для Австралии – в 1986 г. и т.д.). Вместе с тем государства, входящие в Содружество Наций, имеют собственные системы нормативных актов. В соответствии с Вестминстерским статутом законы, принятые парламентами стран – членов Содружества Наций, не могут быть отменены на том основании, что они противоречат английскому праву. Но в тех входящих в Содружество Наций странах, где главой государства признается английский король (королева), за последним сохраняется право вето в отношении актов их национальных парламентов. До сих пор более 1/3 стран от общего числа членов Содружества признают английскую королеву главой своего государства. Английская же королева является главой Содружества Наций, но необязательно главой государства каждого из его членов.

Акты, сходные с законодательными актами, одобренными государственными Органами,

могут приниматься наднациональными органами, создаваемыми в рамках Европейского Союза (ЕС). Два органа обладают компетенцией принимать акты, имеющие обязательный характер для государств-членов: Совет и Комиссия ЕС. Совет издает регламенты – нормативные обязательные акты общего характера. Договор о Европейском экономическом сообществе (ЕЭС) и Договор о Евратоме (образование ЕС осенью 1993 г. явилось закономерным результатом развития интегра-ционных процессов в рамках постоянно сближавшихся ЕЭС, Евратома и Европейского объедине-ния угля и стали) устанавливают, что регламент прямо применяется во всех государствах-членах. Суд ЕС неоднократно в своих решениях (в том числе и от 14 декабря 1971 г.) указывал, что регла-мент включается автоматически в правовой порядок государств-членов и отменяет противореча-щие ему положения национального права. Он вступает в силу на территории государств с момен-та, установленного им самим, или по истечении двадцати дней после его опубликования.

Директивы одобряются Советом по предложению Комиссии или непосредственно Комисси-ей, действующей самостоятельно на основе делегированных ей полномочий. Директива налагает на государства – членов ЕС обязанность достижения определенного результата, однако в отличие от регламента не подлежит прямой интеграции в правовую систему государства. В директиве каждому государству предоставляется свобода выбора форм и средств достижения поставленной в ней цели. А в правовую систему директива включается путем применения государственных мер по ее исполнению. В то же время государство не может отказаться от выполнения директивы. Чаще всего акты во исполнение директив одобряются парламентами или правительствами.

Принимаются также постановления – акты, обязательные для исполнения только теми, в чей адрес они направляются.

Обязательными в рамках ЕС актами являются решения sui generis. Они касаются, главным

образом, структуры и порядка функционирования различных органов ЕС.

Кроме обязательных для исполнения актов, органы ЕС могут издавать рекомендательные

акты – заключения и рекомендации.

Правда, акты, принимаемые органами ЕС, касаются в первую очередь финансового, таможен-ного права, хозяйственных вопросов и в меньшей степени государственного права, но все же они регулируют некоторые государственно-правовые отношения.

Следует отметить, что даже в тех случаях, когда нормы, содержащиеся в актах органов ЕС, действуют непосредственно и не нуждаются в издании государственными органами специальных актов для включения их в ту или иную национальную правовую систему, государства-члены все же издают нормативные акты, которые должны интегрировать нормы ЕС в национальное законо-дательство, ссылаясь на то, что это удобно для правоприменения. Особенно активно за трансфор-мацию европейского права в национальное право таким путем выступает Великобритания.

Согласно английскому Закону о европейских сообществах 1972 г., нормы права ЕС непосред-ственно входят в систему права Британии лишь в ограниченном числе случаев. Основная же часть норм, принимаемых органами ЕС, подлежит трансформации в национальную правовую систему законом или актом делегированного законодательства.

Отметим, что правовая природа актов ЕС, о создании которого было объявлено после вступ-ления в 1993 г. в силу Маастрихтских соглашений 1991 г., все больше меняется по мере введения в действие и внедрения в практику различных положений этих соглашений. Поскольку ЕС посте-пенно превращается в федерацию, являясь уже сейчас своеобразной конфедерацией, постольку акты, которые в период, предшествующий вступлению в силу Маастрихтских соглашений, пред-ставляли собой акты международной организации, пользовавшейся наднациональными правами по отношению к своим членам, в настоящее время постепенно превращаются в обычные внутри-государственные акты федерального уровня.

В рамках Содружества Независимых Государств (СНГ) осенью 1994 г. был подписан договор о создании Международного экономического комитета (МЭК) с наднациональными функциями и правом издавать нормативные акты, обязательные и имеющие прямое действие на территории

государств, участвующих в этом договоре, однако пока никаких активных шагов в плане реализа-ции наднациональных полномочий в рамках СНГ в целом и этого договора, в частности, предпринято не было.

Другой важнейший источник государственного права – судебный прецедент (т.е. некое

общеобязательное предписание, содержащееся в судебном решении). Судебным прецедентом как источником права является та часть судебного решения по конкретному делу, в котором сформу-лировано обязательное правило. Этим правилом должны руководствоваться субъекты правоотно-шений в своих действиях, его обязаны применять суды при решении сходных дел. Формально

судебный прецедент может создаваться судом любой инстанции, но он не имеет обязательной

силы для вышестоящих судов, поэтому обычно в современных условиях только решение высшей апелляционной инстанции, обязательное для всех судов данного государства, приобретает силу прецедента. Кроме того, сторона, недовольная решением суда первой инстанции, подает апелля-цию, в особенности в том случае, когда дело требует толкования закона или обычая и не имеет аналогов в прошлом, т.е. влечет за собой создание прецедента.

Следует отметить, что источником права судебный прецедент является прежде всего в стра-нах англосаксонской правовой системы, хотя применение прецедента ею не ограничивается. В Швеции, например, (как, впрочем, и в других скандинавских странах) судебный прецедент также считается источником права. В Норвегии, например, институт конституционного надзора был введен решениями Верховного Суда. Хотя некоторые норвежские ученые и полагают, что в дан-ном случае мы имеем дело не с судебным прецедентом, а с обычаем, оформленным в виде решения суда.

В странах англосаксонской правовой системы под правом понимается то, что сформулирова-но, истолковано и применяется судами. Суды не могут отменить законы или подзаконные акты, но они могут отказаться от их применения на том основании, что они противоречат фундаментальным принципам права. В результате этого нормы, закрепленные в таких актах, оказываются как бы вне правовой системы, они не получают государственной поддержки и защиты. Правда, возможности судов в этом плане не безграничны. Так, парламент своим актом может отменить нормы, закрепленные в судебных прецедентах. Суды, применяя акты парламента, должны исходить из намерения законодателя, но эти намерения суды могут понимать по-своему. Любое решение суда, создающее прецедент, как правило, опирается на закон (или подзаконный акт) или на обычай, применяя их по аналогии с учетом представлений о справедливости, здравом смысле и добрых нравах, хотя судебное толкование может существенным образом преобразить содержащиеся в них нормы, в отдельных случаях изменив их до неузнаваемости. Отказ в использовании той или иной писаной нормы или обычая должен иметь серьезное юридическое обоснование, причем должны быть указания на противоречие другим неотмененным нормам, обладающим большей юридической силой. Но такое обоснование опять же строится на судебном толковании норм.

Существуют жесткие критерии для признания того или иного обычая: требуется его единообраз-ное применение в течение длительного времени. В дальнейшем суды связаны в своих решениях уже действующими прецедентами.

В странах континентальной (романо-германской) правовой системы судебные решения рас-сматриваются, главным образом, как акты правоприменения, поэтому они не имеют характера

источника права. Однако и в этих странах суды определенным образом участвуют в формирова-нии правовых норм. Это происходит через толкование норм, содержащихся в законодательных актах. Время от времени судебные органы в этих странах в своих специальных актах подводят итог судебной практики в той или иной отрасли, дают разъяснения по применению тех или иных норм (а потребность в таких разъяснениях все равно возникает, насколько подробно не был бы регламентирован правовой акт), расставляют акценты при толковании используемых норм права. Например, в России такими актами являются постановления Пленума Верховного суда Россий-ской Федерации. В других странах подобные акты могут иметь иное название, в частности, резо-люции соответствующих судебных органов. Надо иметь в виду, что целью толкования правовых норм в этих странах (как, впрочем, формально и в странах англосаксонского права) является выявление того смысла, который вкладывал в них законодатель, хотя, естественно, с учетом содержания других законодательных актов и места данных норм в правовой системе, а также общих принципов права.

Особое значение для государственного права имеют (в том числе и в странах континенталь-ной правовой системы) судебные органы, осуществляющие надзор за конституционностью зако-нодательства. Они оказывают существенное воздействие на законодательный процесс и вообще на все нормотворчество. В ФРГ, например, Федеральный конституционный суд своими реше-ниями по толкованию Основного закона фактически создает новые нормы. В России после возобновления работы Конституционного суда в марте 1995 г. его определения и постановления стали публиковаться в особой части "Собрания законодательства Российской Федерации", что уже само по себе говорит о том, что решения Конституционного суда рассматриваются в качестве особого

вида российского законодательства. Да и отечественная правоприменительная практика (причем не только в судах) пошла по пути использования правил, сформулированных в резолютивной ча-сти соответствующих решений Конституционного суда, в качестве правовых норм.

Сходный с решениями национальных судебных органов в странах континентальной (романо-германской) правовой системы характер имеют решения суда ЕС. Неоднократно в решениях суда ЕС подтверждалась его юрисдикция в отношении государственно-правовых споров, если они связаны с функционированием ЕС и применением европейского права. Во всех случаях, когда национальные суды в ходе процесса сталкиваются с вопросом толкования актов ЕС, они обязаны приостановить судопроизводство и передать дело в преюдициальном порядке в суд ЕС, решение которого по вопросу толкования имеет окончательный характер.

В сфере защиты прав человека в государствах-членах Совета Европы значительную роль

играют решения Европейского суда по правам человека (а до 1997 г. и Европейской комиссии по правам человека), созданного на основе Европейской конвенции о защите прав и основных сво-бод человека 1950 г. (суд начал действовать в 1959 г.). Решения суда обязательны только для госу-дарств-ответчиков (доклады комиссии также затрагивали только их), однако суд (как и комиссия) руководствуется ранее сформулированными выводами при разборе дел в дальнейшем. Обоснова-ния и оценки суда носят, как правило, общий характер и применимы к любой аналогичной ситуа-ции. В России, как известно, упомянутая конвенция была ратифицирована и вступила в силу вес-ной 1998 г.

Подход к праву, характерному для стран англосаксонской правовой системы, в результате

которого одной из основных форм выражения является судебный прецедент, во многом объясняет тот факт, что в этих странах в течение столетий могут сохранять свое действие без объемных и многочисленных поправок конституции и иные законодательные акты. В частности, смысл Кон-ституции США 1787 г. и отдельных ее положений, а также механизм регулирования ею различных сторон общественной и государственной жизни невозможно понять без обращения к весьма многочисленным судебным прецедентам, созданным на протяжении более чем двух веков, главным образом, Верховным судом США и лишь в крайне редких отдельных случаях – окружными федеральными судами. В этих судебных прецедентах интерпретируются нормы самой Конституции и поправок к ней, различных актов государственно-правового характера, закрепляется или отвергается политическая практика. При этом трактуются многие устаревшие положения с точки зрения современных потребностей и понятия справедливости, хотя и с учетом юридической традиции. Пробелы в законодательстве восполняются с помощью аналогии права и закона. Свод судебных прецедентов по государственному праву США по объему с лихвой перекрывает многие современные весьма обширные конституции, не говоря уже о самой Конституции США с 27 поправками.

В Великобритании использование судебных прецедентов (а также обычаев) позволяет во-обще обходиться без писаной конституции и формально сохранять действие актов, насчиты-вающих не одну сотню лет. Так древнейший акт, составляющий часть неписаной конституции Англии – Великая хартия вольностей – датируется 1215 г., значительная часть важнейших актов была принята в XVII–XVIII вв. Судебные прецеденты и в XIX и в XX вв. дают им новую жизнь. Высшей апелляционной инстанцией в Англии является палата лордов. Практически все судебные прецеденты

государственно-правового характера исходят от нее. Для ряда государств-членов Содружества

наций в качестве высшей апелляционной инстанции выступает Судебный комитет Тайного сове-та Англии.

Использование судебных прецедентов как источника права придает определенную гибкость правовой системе, дает возможность оперативно отреагировать на появление новых потребно-стей в правовом регулировании. Например, королева (король) Великобритании формально обла-дает весьма широкими полномочиями, лишь в определенной мере ограниченными Биллем о правах 1689 г. и некоторыми другими актами. На основе обычая (конституционного соглашения) королева ими практически не пользуется, а от ее имени они осуществляются правительством, парламентом и некоторыми другими органами. Но до 1920 г. оставался открытым вопрос о принципиальной возможности законодательного ограничения полномочий королевы (короля). Возможность ограничения полномочий была закреплена в указанном году палатой лордов как высшей апелляционной инстанцией в решении по делу Attorney General v. DC Keyset's Royal Hotel Ltd.

Вместе с тем нельзя преувеличивать гибкость и оперативность, которые вносит в государ-ственно-правовое регулирование опора на судебные прецеденты. Дело в том, что суды оказываются связанными судебными прецедентами, появившимися не один десяток (а для Англии – не одну сотню) лет назад, а отказаться от них порой невозможно. Новый прецедент может быть создан, например, на основе принятия парламентом или другим управомоченным органом нового законодательного акта. Очевидно, в связи с этим некоторые английские ученые-юристы и даже судьи критикуют неписаную Конституцию Великобритании, полагая, что она не защищает должным

образом права англичан, и призывают к принятию нового Билля о правах, других новых законов и даже писаной Конституции. В то же время на практике суды обходят наиболее архаичные прецеденты, обосновывая отказ от их применения несходством дел, и создают новые прецеденты, но иногда это сделать сложно. А в 1966 г. за палатой лордов было закреплено право обоснованного отказа от прецедента, созданного этой палатой, и введение нового, частично или полностью изменяющего прежний. Правда, в отличие от Англии в США Верховный суд всегда мог и может достаточно свободно изменить созданный им самим прецедент или отменить его вообще, заменив

новым. Но для этого требуется, чтобы возникло аналогичное дело, а также надо дать исчерпыва-ющее юридическое обоснование.

При этом следует заметить, что прецеденты, копившиеся в течение длительного времени, в ряде случаев наслаиваются, противоречат или дублируют друг друга. Это утяжеляет правовую систему, намного затрудняет задачу разобраться в содержании правовых норм не только для

непрофессионала, но и для юриста-специалиста. До настоящего времени так и не найдена форма систематизации норм, закрепленных в судебных прецедентах. Огромное их количество не позво-ляет просто объединить их в сборники. Отчасти разобраться в них помогают научные работы. Но в научных трудах показаны основные правовые институты и принципы правового регулиро-вания, причем, прежде всего так, как их понимает автор данного научного изыскания. В то же время они не дают полного представления о самих прецедентах, а именно прецеденты представ-ляют собой источники права. В современных условиях на помощь пришла электроника. Преце-денты хранятся в памяти компьютера, который позволяет быстро отыскать один или несколько необходимых прецедентов, а также представляет дополнительную требуемую информацию в связи с этими прецедентами.

Третьим основным источником государственного права является правовой обычай. Хотя

писаное право в значительной степени потеснило правовой обычай, роль его как источника права и в настоящее время достаточно велика. Особенность правового обычая состоит в том, что он в отличие от нормативных актов и судебных прецедентов, которые разрабатываются и издаются

соответствующими государственными органами, вырастает непосредственно из политической практики. Государство же воспринимает обычай, санкционирует его и обеспечивает его соблюде-ние своими средствами. Именно благодаря такому вмешательству государства простой обычай превращается в правовой.

В Великобритании правовой обычай в сфере взаимоотношений высших органов государ-ственной власти получил наименование конституционного соглашения, или конвенционной нор-мы. Следует сказать, что в юриспруденции иногда проводят различие между обычаем как источ-ником общего права и конституционным соглашением (конвенционной нормой) как особым самостоятельным источником конституционной сферы правового регулирования. Это связано с тем, что конституционные соглашения (конвенционные нормы) закрепляют многие фундамен-тальные принципы, за которыми признается приоритет, и акт парламента может быть расценен в судебном порядке как неконституционный в случае противоречия конституционным соглашениям (конвенционным нормам). Однако, по сути, конституционные соглашения (конвенционные нормы) являются такими же обычаями, как и всякие другие, поэтому нет необходимости выделять их в особую категорию источников права.

Итак, правовой обычай (конституционное соглашение) регулирует назначение монархом на пост премьер-министра лидера победившей на парламентских выборах партии, реализацию прин-ципа парламентской ответственности правительства, досрочный роспуск палаты общин, многие аспекты функционирования парламента, деятельности политических партий и т.д. Перечислить все правовые обычаи (конституционные соглашения), действующие в сфере государственного права, не представляется возможным. При этом многие из них считаются общепризнанными. Тол-кование и применение других зависит от политической обстановки. Например, общепризнанной является конвенционная норма (конституционное соглашение), согласно которой правительство должно уйти в отставку, если оно потерпело поражение по крупному вопросу. Однако нет единого мнения по поводу того, что такое "крупный вопрос". Не подвергается сомнению, что отказ в доверии правительству – это поражение по крупному вопросу, но какие еще вопросы могут считаться крупными, четко не определено. Существование некоторых конституционных соглашений (конвенционных норм) рядом юристов вообще ставится под сомнение. Иногда трудно бывает сказать, превратилась ли политическая практика в правовой обычай (конституционное соглашение). К примеру, монарх в Англии не пользуется своим правом вето в отношении актов парламента с 1705 г. Однако нет никаких оснований полагать, что в настоящее время существует конвенционная норма (конституционное соглашение), требующая от королевы (короля) воздерживаться от наложения вето на законодательные акты, одобренные парламентом. Речь может идти скорее о дремлющем полномочии королевы (короля), не используемом до поры до времени в силу особенностей политической практики. При этом право вето монарха по отношению к актам парламента не противоречит конвенционной норме, закрепляющей верховенство парламента, поскольку формально с точки зрения английского права парламент этой страны включает в себя три составных элемента: палату общин, палату лордов и королеву (короля). Таким образом, вето королевы (короля), наложенное на закон, представляло бы собой внутрипарламентский акт, а не действие какого-либо внепарламентского органа в отношении парламента, ущемляющее его верховенство. Правовые обычаи с течением времени могут изменяться под воздействием политической практики или

вообще выходить из употребления.

Аналогичные явления наблюдаются и в США. Например, первый президент США Дж. Вашингтон положил начало политической практике, породившей затем правовой обычай, отказавшись баллотироваться в третий раз на должность президента. Однако Ф.Д. Рузвельт фактически добился отмены обычая, согласно которому лицо, дважды избиравшееся президентом, отказывается от

выставления своей кандидатуры на переизбрание на эту должность в третий раз. Ф.Д. Рузвельт

избирался президентом четыре раза подряд. Поэтому было выдвинуто предложение – конституционно закрепить запрет на занятие должности президента более двух раз. Была принята поправка XXII к Конституции США (вступила в силу в 1951 г.), в которой содержится этот запрет.

Обычаем закреплено и право президента на конфиденциальность определенного вида воен-ной и иной служебной информации, т.е. президент не обязан открывать такую информацию даже Конгрессу. Данное право, основанное на обычае, находит и судебную защиту. В 1974 г. Верхов-ный суд по делу United States v. Nixon постановил, что президент не может скрывать доказатель-ства, необходимые для судебного процесса, но указал при этом, что право исполнительной власти на конфиденциальность является необходимым дополнением конституционных полномочий президента. Таким образом, границы права Конгресса требовать оглашения информации не были установлены, и за президентом сохранилось право давать информацию в некоторых областях по своему усмотрению или не давать вообще. Окружной апелляционный суд Федерального округа

Колумбия в решении по делу Senate Select Committee v. Nixon отметил, что потребность комитета Сената в информации не превышает потребности исполнительной власти в конфиденциальности, поэтому юридически исполнительная власть не обязана подчиниться требованию комитета Сената в передаче ей всей информации. Правовые обычаи регулируют некоторые аспекты внешнеполитической деятельности президента.

Неписаные обычные нормы регламентируют определенные стороны работы Конгресса. Наряду с писаными актами, организующими работу Конгресса и его палат, а также деятельность

отдельных членов, существует целый ряд обычаев, образующих своеобразный кодекс поведения сенаторов и членов палаты представителей.

Правовой обычай является источником государственного права не только в странах англосаксонской правовой системы, но и в странах континентальной (романо-германской) правовой системы. Так, в ряде стран, согласно обычаю, первую сессию вновь избранного парламента открывает старейший по возрасту депутат. Следует отметить, что в некоторых странах этот обычай получил законодательное закрепление.

Роль правового обычая в различных странах неодинакова. Она велика в странах англосаксон-ской системы права, а также в странах Азии и Африки. В странах Европы и Латинской Америки, не относящихся к англосаксонской правовой системе, значение правового обычая как источника государственного права может быть больше или меньше в зависимости от национальных тради-ций и исторических особенностей.

Роль обычая в государственном праве (несмотря на то, что в теории это решительно отверга-ется) была очень велика. Многие обычаи имели основополагающее значение. Хотя в судах или других государственных органах на эти обычаи как на источник права не ссылались, на деле они действовали и часто оказывались более значимыми, чем писаные нормы права, некоторые из

которых вообще не применялись. Это наследие перешло к России (как, впрочем, и к другим союз-ным республикам) после прекращения существования СССР.

Одним из таких обычаев являлось то, что глава Коммунистической партии (ВКП(б), а с 1952 г. – КПСС) автоматически становился главой государства в СССР с чрезвычайно широкими полномочиями. Этот обычай сложился на рубеже 1920–1930 гг., хотя в начальный период существования Советского государства такой обычай не был ему присущ. В.И. Ленин не занимал в партии никаких единоличных постов. Не был он при жизни единственным неформальным лидером в партии, несогласие с мнением которого означало бы для таких членов в лучшем случае отставку, а в худшем – арест или уничтожение. В.И. Ленин участвовал в руководстве страной как председатель правительства – Совета Народных Комиссаров (СНК). После смерти В.И. Ленина на первых порах занятие руководящей должности в государстве предполагало и определенное руководящее положение в партии, что вместе с тем находилось во "взаимной зависимости". Председателем СНК СССР (как и председателем СНК РСФСР) после смерти В.И. Ленина стал А.И. Рыков. Вступление на эту должность позволило ему председательствовать на заседаниях Политбюро ВКП(б), хотя А.И. Рыков был не самым авторитетным, не самым заслуженным и даже не старейшим членом Политбюро. Таким образом, в тех условиях проявился приоритет госу-дарственной должности

перед партийной.

К концу 1920-х гг. И.В. Сталин превратился в единственного лидера ВКП(б), стоящего выше всех в партийной иерархии. Ему удалось добиться, чтобы должность Генерального секретаря Цен-трального комитета (ЦК) компартии из третьестепенной превратилась в главенствующую. Перво-начально генеральный секретарь должен был координировать работу других секретарей ЦК

(отсюда и название – генеральный), которые вместе с ним занимались организационными вопро-сами. Тогда организационная деятельность предполагала в значительной мере техническую подготовку работы различных партийных и государственных органов. Однако Сталину удалось для собственного возвышения использовать такие стороны организационной деятельности, как работу с кадрами, информационную подготовку и предварительную проработку проектов различных решений и т.п. Это дало ему возможность сосредоточить в своих руках огромную власть. Кроме того, он умело использовал разногласия и противоречия в партийном руководстве для того, чтобы избавиться от одних своих соперников и заставить пойти у себя на поводу других.

Став фактически руководителем правящей партии, он начал оказывать сильное влияние на деятельность государства, в том числе и через поддерживающих его лиц, занявших определенные государственные посты. А.И. Рыков вынужден был подать в отставку с поста Председателя СНК СССР (и Председателя СНК РСФСР) в 1930 г., поскольку он не мог добиться в этот период проведения в жизнь своей концепции развития страны, но одновременно, будучи главой прави-тельства, нес ответственность за последствия развития страны в соответствии с концепцией Ста-лина, чего не хотел. Сразу же после этого А.И. Рыков был выведен из состава Политбюро ВКП(б). И.В. Сталину не было необходимости в тот момент занимать пост главы правительства. К этому времени в его руках сосредоточились практически все нити власти. Поэтому ему было достаточно, чтобы во главе правительства (фактически подчиненного и подотчетного ему органа) встал его сторонник В.М. Молотов.

С этого момента лицо, находящееся в должности Генерального секретаря (в течение некото-рого времени – первого секретаря) ЦК ВКП (б), а затем КПСС, автоматически являлось главой государства вне зависимости от того, занимало оно какие-либо государственные должности или нет, поскольку пребывание (или непребывание) на государственной должности никак не отража-лось на широте его полномочий. Фактически никак не расширялись и не сужались полномочия партийного лидера после совмещения им какого-либо государственного поста – председателя Совета Министров, Председателя Президиума Верховного Совета, Председателя Верховного Совета, Президента СССР. В компетенцию главы партии входило определение основных направлений внутренней и внешней политики. Этот обычай советским дипломатам при необходимости приходилось растолковывать зарубежным главам государств и правительств.

В 1989–1990 гг. в части республик, входивших в СССР, к власти пришли некоммунистиче-ские организации и лидеры. Однако они, отказавшись от идеологических лозунгов и установок КПСС, не отказались, а в ряде случаев ужесточили авторитарные методы правления. Такие орга-низации создают свой аппарат и стремятся подчинить деятельность государства достижению исключительно собственных целей и решению собственных задач. В России деятельность КПСС была приостановлена в августе 1991 г., а в ноябре того же года КПСС была распущена указами Президента Российской Федерации. После этого КПСС, естественно, прекратила свое существо-вание в качестве организации, обладающей какими-либо реальными возможностями по осуще-ствлению власти. Длительное разбирательство по делу о запрете КПСС в Конституционном суде России в 1992 и 1993 гг. окончилось решением, не запретившим деятельность коммунистических организаций как таковых, хотя и узаконившим роспуск КПСС. В результате этого в России воссозданные и вновь созданные коммунистические партии получили возможность легально действовать и выдвигать своих кандидатов на различных выборах. В нынешних условиях ком-партии могут прийти к власти на основе выборов и находиться у власти, пока будет поддержка избирателей. В этом

отношении они равноправны с любыми иными партиями. Большую активность на выборах в

Федеральное Собрание в 1993 г. и позже на региональных выборах проявила Коммунистическая партия Российской Федерации (КП РФ). Ее фракция в Государственной Думе первого созыва (1994–1995 гг.) насчитывала более 40 депутатов. Еще большего успеха КПРФ добилась на парла-ментских выборах 1995 г.

В некоторых развивающихся странах партийным документам официально придается статус юридического акта. В ряде стран практикуется издание особых политико-правовых актов, часто одобряемых референдумом, но разрабатываемых правящей партией, содержащих изложение

основных принципов политики государства, общественного государственного строя. Такой характер носили новая редакция Национальной Хартии Алжира, принятая в 1986 г. (в 1988–1989 гг. произошел вначале отход от некоторых ее принципов, а в 1989 г. она полностью утратила свое значение ввиду принятия новой конституции), Хартия малагасийской социалистической револю-ции и др. В некоторых странах важнейшие государственно-правовые нормы, регулировавшие, в частности, порядок избрания главы государства, регламентировавшие некоторые аспекты статуса должностных лиц и т.п., в 60–80 гг. XX в. содержались в уставе правящей партии (Анголы,

Мозамбика до начала 90-х гг., Конго и др.). Иногда сам партийный устав ряда африканских стран в недавнем прошлом провозглашался надконституционным актом, приравнивался к конституции или имел силу государственного закона (в Танзании, Замбии, Заире до начала 1990-х гг. и пр.).

Решения партий в отдельных сферах жизни общества могут рассматриваться в качестве

источника права и в некоторых развитых капиталистических странах. Так, в США квазиправовы-ми актами, регулирующими определенные стороны избирательного процесса, являются решения Национальных съездов (конвентов) Республиканской и Демократической партий.

Итак, в определенных случаях акты, изданные партиями, выступают в качестве источников государственного права. Однако партийные акты, несмотря на их значимость в отдельных стра-нах, – это дополнительный источник права. Как уже отмечалось, существует три основных источ-ника права: нормативные акты, изданные государством, судебные прецеденты и правовые обычаи. Основными они являются вследствие того, что такие формы выражения права распро-странены в той или иной степени по всему миру и характерны для всех исторических эпох, кото-рым известно право как общественное явление, хотя соотношение и значимость отдельных его форм могут быть различными. Распространение же дополнительных источников права ограничено и в историческом плане (например партии, какими мы их знаем сегодня, появились сравнительно недавно), и по кругу стран, что опять же связано с определенной спецификой. В частности, в странах, где решения партии фактически обладают большей юридической силой, чем акты государства, причем партийные решения принимаются практически по всем вопросам, это вызвано тем, что партийный аппарат сросся с государственным, т.е. превратился в часть госу-дарства. Вместе с тем в КНР, на Кубе и некоторых других странах партийные акты так или иначе трансформируются в государственные (законы, указы, приказы по министерству, судебные инструкции и т.п.). Хотя такие государственные акты сохраняют полностью дух и букву актов партийных, в правовом механизме

регулирования непосредственное участие принимают уже акты, формально одобренные государ-ственным органом. То же самое было и в СССР.

Известны примеры совместных решений (в частности, совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР). В этом случае формальное участие государственного органа налицо. А в ряде случаев партийные органы лишь разрабатывали законопроекты, которые просто проштамповывались затем государственными органами. К примеру, так была принята Консти-туция СССР 1977 г. Проводилось всенародное обсуждение, учитывались поступившие в ходе обсуждения предложения, но последнее слово о том, какие предложения учитывались (и в какой степени учитывались), а какие – нет, осталось за Политбюро ЦК КПСС и помогавшим ему аппаратом ЦК КПСС. Вносить поправки в Конституцию в 1988–1991 гг. в условиях повысившейся политической активности было сложнее. Но, в конце концов, сработал тот же механизм. Другими словами, партийные акты в любом случае интегрировались в систему государственных актов или санкционировались государством, что имеет сходные черты с правовым обычаем. Но обычай складывается спонтанно, на основе более или менее длительной и повторяющейся практики, а партийный акт принимается единовременно и целенаправленно.

Наряду с партийными решениями встречаются и другие дополнительные источники государ-ственного права. Так, для некоторых стран в качестве такого источника выступают религиозные нормы. О взаимосвязи религии с политикой (и, соответственно, с правом) говорил и А. де То-кивль, анализируя систему реализации власти в США. Он назвал религию "первым политическим институтом", хотя и с некоторыми оговорками. Особое значение религиозные нормы имеют в теократических государствах, т.е. таких, в которых управление находится в руках высших служителей религиозного культа (Ватикане, Иране и др.). Однако и в этих странах роль упомянутых выше источников права (или отдельных их них) достаточно высока. В частности, в Иране действует Конституция 1979 г., хотя она и построена на принципах ислама. Религиозные нормы, так же, как и обычай, рождаются вне государства, а государство санкционирует их; но обычаи появляются из политической практики, а религиозные нормы устанавливаются в соответствии с догматами веры. Вместе с тем ряд религиозных норм в свою очередь связан с традициями и обычаями. К примеру, мусульманское право включает в себя не только шариат (предписания, содержащиеся в Коране, Сунне), но и адат (нормы обычного права, не противоречащие основам ислама, но различающиеся у разных мусульманских народов). Определенная часть норм шариата (как и других разновидностей права, построенного на религиозных началах) представляют собой сакрализованные

(освященные авторитетом бога и потому непререкаемые) нормы, бытовавшие в период составле-ния священных книг, обычаев.

Из христианских стран Ватикан являет собой яркий пример действия канонического, осно-ванного на католицизме (идеологической и этической базой которого, как и других христианских конфессий, служит Библия), права в качестве источника государственного права. В частности,

постоянно действующий основной административный и судебный орган при Святом престоле – Римская курия (создана в 1588 г.) – в настоящее время строится и функционирует в соответствии с апостолической конституцией "Pater bonus" ("Пастырь добрый") Иоанна Павла II, утвержденной на консистории 28 июня 1988 г. (вступила в силу 1 марта 1989 г.). 25 января 1983 г. Иоанн Павел II издал апостолическую конституцию "Sacre discipline leges" о промульгации нового кодекса канонического права, а 18 октября 1990 г. он промульгировал новый кодекс канонического права для Восточных церквей.

Но особенно широко религиозные нормы в качестве источника государственного права пред-ставлены в мусульманских странах. Правда, трактовка норм мусульманского права может быть различной. Фундаментом мусульманского права являются положения, содержащиеся в Коране и Сунне. Однако среди них практически отсутствуют конкретные предписания об организации и процессе функционирования мусульманского государства. Да и сам термин "государство" не встречается. Обычно понятие мусульманского государства выводится исламскими правоведами-богословами через толкование встречающихся в священных книгах мусульман понятий имамата (первоначальное значение – "руководство молитвой") и халифата ("преемство" – имеется в виду преемство миссии пророка по защите ислама). Вместе с тем в Коране и Сунне встречаются нормы, регулирующие властные отношения (но опять же не только в сфере политики). Но при трактовке мусульманского государства необходимо рассматривать не только этот круг норм, но, по сути, все предписания священных книг мусульман (предписания должного поведения, понятия блага и справедливости и т.п.), а также практику осуществления верховной власти пророком Мухаммедом и его первыми преемниками, так называемыми праведными халифами (т.е. прецеденты, имеющие нормативное значение).

Итак, источниками мусульманского права (в том числе и в сфере государственно-правового регулирования), согласно теории Усуль аль-фикх (основ права, методологии права), являются:

во-первых, Коран, во-вторых, Сунна, в-третьих, иджма (установленное на данный момент едино-душное мнение крупнейших факихов – знатоков фикха – муджтахидов по вопросам, вообще не урегулированным или не урегулированным однозначно в Коране и Сунне), в-четвертых, кияс (суждение по аналогии в случае пробелов в праве). В рамках двух основных ветвей ислама –

суннитской и шиитской – сформировались главные религиозно-юридические школы-направления (мазхабы). Четыре суннитских мазхаба – ханбалиты, ханафиты, шафииты и маликиты, и один

шиитский – джафариты, который включает в себя два направления – усулитов (рационалистов) и ахбаритов (традиционалистов). Однако в настоящее время ахбаритов осталось немного, и их влияние вследствие этого невелико. Поэтому иногда джафаритов целиком отождествляют с усулитами. Эти мазхабы отличаются друг от друга и по кругу признаваемых источников права, и по пониманию их содержания. Первые два источника права признают все. По поводу понятия иджмы есть разногласия. Например, некоторые ханбалиты понимают под иджмой только единодушное мнение сподвижников пророка, маликиты – совместное мнение грамотных жи-телей Медины (считается, что иджма выражает мнение всей исламской общины, хотя формули-руется муджтахидами) и т.п. Абсолютное большинство джафаритов-усулитов отрицают кияс (остальные относятся к нему с сомнением), заменяя его другим источником права акль (разум), т.е. логическим толкованием имеющихся положений ислама (что по сути, впрочем, близко к киясу). Некоторые мазхабы признают, что адат (обычное право) является самостоятельной составной частью фикха, другие отказывают ему в самостоятельности, но признают, что некоторые предписания шариата сложились на основе обычаев и что при отсутствии писаных норм обычаями можно пользоваться как дополнительным источником при формировании новых правил на основе рационалистического толкования основных положений ислама.

Несмотря на огромное влияние ислама на все стороны жизни (в том числе и на политическую сферу) в мусульманских странах, механизм реализации этого влияния неодинаков. Например, в Саудовской Аравии нет единого писаного конституционного акта (хотя в 1992 году королем был октроирован Низам, регулирующий некоторые вопросы, относимые сегодня, как правило, к кон-ституционной сфере), а правовая система почти целиком сведена к мусульманскому праву ханба-листского толка, хотя издаются отдельные законы и другие нормативные акты, причем они долж-ны быть в полном соответствии с положениями ислама. Мусульманское право воздействует на правосознание законодателя, поскольку воспитание строится на ценностях ислама, что неизбежно находит отражение в нормативных актах, формально вроде бы непосредственно не обращающихся к исламу. Кроме того, используются некоторые институты фикха. Трактуется законодательство также зачастую с позиций мусульманского понимания справедливости и пра-вомерности. Поэтому многие государственно-правовые институты, заимствованные из практики европейских стран, приобретают на мусульманском Востоке исламизированный характер (чаще всего по сути, а иногда и по форме).

Существуют и другие правовые системы, основанные на религиозных воззрениях. Так, на

государственное право могут оказывать влияние буддизм, синтоизм, иудаизм (Израиль), индуизм. Например, в Израиле официально провозглашено, что жизнедеятельность общества регулируется иудаистскими предписаниями, содержащимися в первую очередь в Торе (Пятикнижии Моисея) и Талмуде. Все правовые нормы должны соответствовать этим предписаниям. Этим как бы снима-ется необходимость конституции: достаточно основополагающих религиозных предписаний и

базирующихся на них текущих законов.

Еще одним источником государственного права могут являться нормы международного пра-ва. Во всех странах признается, что нормы международных договоров (односторонних или многосторонних) вступают в действие после их надлежащего подписания и ратификации компетентными органами. Во многих странах такие нормы действуют непосредственно и имеют силу закона. В случае их противоречия нормам национальных законов действуют более поздние нормы. В Великобритании, например, непосредственное действие норм международных договоров не признается. Для их включения в национальную правовую систему парламент издает законы (статуты),

закрепляющие их действие. Аналогичный порядок установился в Австралии, Канаде, Новой

Зеландии. В любом случае роль норм международных договоров обусловлена санкционировани-ем их государством, что выражается в процедуре подписания и ратификации. Вместе с тем в отдельных странах закрепляется приоритет общих норм международного права. Так, ст. 25 Основ-ного закона ФРГ гласит: "Общие нормы международного права являются составной частью права

федерации. Они имеют преимущество перед законами и непосредственно порождают права и обязанности для жителей федеральной территории". В Конституции Российской Федерации (РФ) 1993 г. (п. 4 ст. 15) записано: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой сис-темы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора", причем Конституционный суд РФ в своих решениях неоднократно обращался к нормам международного права. Близкая по смыслу формулировка закреплена в п. 1 ст. 28 Конституции Греции 1975 г.: "Общепризнанные нормы международного права, а также международные договоры после их ратификации законодательным путем и по вступлении в силу в соответствии с положениями ка-ждого из них

являются составной частью внутреннего греческого права и имеют высшую силу по отношению ко всякому противоположному положению закона". В то же время второй абзац того же пункта

ст. 28 оговаривает, что в отношении иностранцев применение норм международного права все-гда зависит от положений о взаимности. А ст. 55 Конституции Франции 1958 г. требует в любом случае соблюдать взаимность: "Договоры или соглашения, должным образом ратифицированные или одобренные, имеют силу, превышающую силу внутренних законов, с момента опубли-кования, при условии применения каждого соглашения или договора другой стороной".

Источником государственного права в отдельных случаях может служить внутригосудар-ственный договор, заключенный между отдельными территориальными образованиями, облада-ющими правосубъектностью и входящими в состав одного государства, или государственными

органами одного и того же государства. Однако такие договоры, служащие источником именно государственного (конституционного) права, заключаются (если брать в целом современную

мировую практику) сравнительно редко, поскольку в отличие от международных отношений, в которые вступают равноправные суверенные государства, формирующие в ходе своих взаимоот-ношений международное право, внутригосударственная жизнь регулируется нормами, юридиче-ская сила которых зиждется на суверенитете. Внутригосударственные нормы, через которые реа-лизуется суверенитет, определяют территориальную организацию государства, компетенцию раз-личных государственных органов, в результате чего для договорного регулирования государ-ственно-правовых отношений либо вообще не остается оснований, либо для регулирования таких отношений договорами представляется ограниченное пространство

В России Конституция 1993 г. предусматривает возможность регулирования государственно-правовых отношений договорами. В частности, в п. 3 ст. 11 Конституции РФ указывается, что "разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Рос-сийской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осу-ществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий". Например, к концу 1998 г. было заключено порядка 50 договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (с Татарстаном, Башкортостаном, Кабардино-Балкарией, Свердловской областью, Алтайским краем и др.), в стадии подготовки находится еще ряд проектов таких договоров. Кроме того, в развитие этих договоров между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ было заключено более 200 соглашений. При этом Конституция РФ прямо предусматривает возможность заключения еще одной разновидности договоров, регулирующих государственно-правовые отношения между субъектами Федерации (к концу 1995 г. таких договоров было заключено около тысячи).

Имеются примеры заключения внутригосударственных (публично-правовых) договоров и в других странах. Например, в ФРГ действует ряд государственных договоров, посвященных

отдельным видам средств массовой информации: заключенный землями Государственный дого-вор по радио и телевидению в объединенной Германии (от 31 августа 1991 г.), Государственный договор о северогерманском радио и телевидении (вступил в силу 1 марта 1992 г.), Государст-венный договор между Берлином и Бранденбургом в области радио и телевидения (от 29 февраля 1992 г.). Наряду с этим действуют договоры и в других областях. Так, имеется договор между землями Бранденбург и Северный Рейн-Вестфалия, согласно которому последняя оказывает помощь Бранденбургу в формировании государственной службы. Ч. 7 ст. 29 Основного закона ФРГ указывает, что изменение границ между землями может осуществляться посредством государственных договоров между заинтересованными землями. Конституция Мексики (ст. 116) допускает регулирование границ между штатами посредством соглашений между заинтересован-ными штатами, но для вступления в силу таких соглашений требуется одобрение их Федераль-ным Конгрессом. Ч. 2 ст. 7 Конституции Швейцарии предоставляет кантонам право заключать между ними соглашения по вопросам законодательства, управления и правосудия. При этом в обязательном порядке о заключении таких соглашений должны быть поставлены в известность федеральные органы власти,

которые вправе запретить применение таких соглашений, если они нарушают права Швейцар-ской Конфедерации или других кантонов. В то же время, если таких нарушений нет, то кантоны,

заключившие соглашения, вправе требовать от федеральных органов власти содействия выполне-нию условий этих соглашений. В настоящее время действуют также чуть более 100 соглашений, которые швейцарские кантоны в пределах своих полномочий заключили с иностранными государствами и административно-территориальными образованиями в составе иностранных государств.

Следует отметить, коренное отличие внутригосударственных (публично-правовых) догово-ров, которые заключаются в Российской Федерации, от внутригосударственных договоров,

являющихся источником конституционного (государственного) права в других странах, состоит в том, что в России эти договоры выполняют конституирующую функцию, определяя разграниче-ние полномочий как между Федерацией и субъектами, так и между субъектами Российской Феде-рации, а в других странах подобные договоры играют функциональную роль, способствуя реали-зации полномочий, уже закрепленных в конституционных актах.

Дополнительным источником государственного права может служить доктрина, т.е. работы видных ученых, чей авторитет признан юристами данной страны. Роль доктрины как дополни-тельного источника государственного права в разных странах, естественно, неодинакова. Так, в мусульманских странах значение доктринальной разработки конкретных норм довольно велико (хотя и наблюдаются отличия в разных странах). При этом, по справедливому замечанию Л.Р. Сюкияйнена, "усиление влияния ислама на правовое развитие стран Востока в последние годы объективно ведет к возрастанию роли мусульманско-правовой доктрины в подготовке вновь принимаемых законов, закрепляющих общие принципы и конкретные нормы шариата, большинство из

которых были разработаны мусульманскими учеными-юристами еще в средние века".

В странах Европы и Америки доктринальные положения используются при подготовке зако-нопроектов и толковании правовых норм. Судебные органы в этих странах могут прибегать к доктрине как к одному из источников права при вынесении решений, в том числе и в государст-венно-правовой сфере. Например, в Дании и Норвегии суды обращаются к доктрине всякий раз, когда необходимо решить вопрос, связанный с общими принципами права; при этом под док-триной

понимаются работы сравнительно небольшого круга авторов XIX–начала XX вв., считающихся классиками правовой мысли. Достаточно широко известен также пример, когда в Великобрита-нии в судебном решении была сделана ссылка на понятие конвенционной нормы (конституци-онного соглашения), разработанное известным юристом Дайси в его книге "Право Конституции" (первое издание – Лондон, 1885 г.).

Следует отметить, что в России до настоящего времени юристы-практики далеко не полно используют теоретические наработки, да и обращаются к ним довольно редко. Существенным ша-гом вперед по использованию большого потенциала отечественной юридической науки стала практика Конституционного суда РФ по использованию заключений юристов-экспертов при рас-смотрении дел и вынесении решений (ст. 63 Федерального конституционного закона "О Консти-туционном суде Российской Федерации").