Правовая институциализация иных некоммерческих организаций

Составной частью политической системы общества является не только партийная система, но и система иных общественных объединений и других некоммерческих негосударственных организаций (хотя роль партий, конечно же, совершенно особая). Некоммерческой считается организация, не имеющая в качестве основной цели извлечения прибыли и не распределяющая полученную прибыль между участниками.

Понятие некоммерческой организации является родовым по отношению к понятию обще-ственного объединения. Общественное объединение – это добровольное, некоммерческое, само-управляемое формирование, созданное несколькими физическими лицами по собственной инициативе на основе общности интересов для реализации общих целей.

Именно в создании и деятельности общественных объединений осуществляется право объ-единения. В конце XVIII в. среди либералов преобладал взгляд, согласно которому объединение граждан препятствует процветанию индивидуальной свободы, поэтому в ряде стран были введены законодательные ограничения объединения. Так, в 1791 г. во Франции были принят Закон

(известный как Закон Ле-Шапелье – по имени предложившего законопроект депутата), запрещав-ший существование профессиональных организаций как наемных работников, так и предпринимателей. В Англии Закон против рабочих коалиций был одобрен в 1799 г. Негативное отношение к профессиональным организациям базировалось, главным образом, на опыте уже изживших себя в Европе к концу XVIII в. ремесленных цехов, купеческих гильдий и корпораций. Но и вообще любые ассоциации и общества с теоретических позиций индивидуалистического либерализма не заслуживали какой-либо поддержки или поощрения. Между тем на практике создание организаций любого вида никогда полностью не запрещалось, но в значительной мере в первой половине

XIX в. в европейских государствах законодательно и административно затруднялось. Ограничен-ность подхода к объединениям граждан как к некоему злу была осознана довольно быстро, что отразилось в провозглашении свободы ассоциации уже в Конституции Франции 1848 г. Сегодня уже практически никто не ставит под сомнение значимость права на объединение.

Наряду с негативным отношением к организациям с позиций индивидуалистического либерализма, существует и другая причина (возможно даже более важная) ограничения свободы объединения, на которую указывает и Л. Дюги: "На самом деле различные правительства боялись, чтобы ассоциации, не преследующие целей наживы, не вторгались в области, которые они хотели сохранить за собой, и не стесняли, таким образом, их действия и их авторитарных и централистических тенденций". Действительно, в деятельности общественных объединений и других некоммерческих организаций проявляется, в первую очередь, функционирование гражданского общества. По мнению С.А. Авакьяна, если в обществе "есть все предпосылки для проведения различных идеологических постулатов, если граждане свободно могут выражать свои мнения, если для распространения своих взглядов они могут создавать различные, в том числе и политизированные объеди-нения – налицо такое качественное состояния общества, при котором оно может именоваться гражданским обществом". Правда, С.А. Авакьян тут же отмечает, что "гражданское общество не сводят лишь к идеологическому и политическому плюрализму". Однако он справедливо связывает существование гражданского общества с деятельностью свободно создаваемых по инициативе граждан общественных объединений и иных некоммерческих организаций.

В условиях жесткого и постоянного административного контроля за общественными объеди-нениями и инициативами граждан со стороны партийно-государственных органов (в том числе и непосредственное руководство этими объединениями и инициативами) правовое регулирование деятельности общественных объединений отступает на второй план и подменяется управленче-скими решениями

Следует отметить, что в 20-е гг. XX в. в России, несмотря на противоречивость и разнона-правленность происходящих тогда процессов, различные общественные организации, клубы, движения создавались довольно интенсивно по инициативе самих граждан и активно участвовали в общественной жизни. Отражением такой общественной активности являлось и развитие законодательства в данной сфере в тот период. Так, в 1922 г. было принято Постановление Президиума ВЦИК РСФСР "О порядке созыва съездов и всероссийских совещаний различных союзов и объединений. О регистрации этих организаций". В том же году были опубликованы Постановления ВЦИК и СНК РСФСР "О порядке утверждения и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли, и порядке надзора за ними", "Инструкция по регистрации обществ, союзов и объединений" и "Инструкция по выдаче разрешений на созыв съездов и собраний различных организаций, союзов и объединений". На рубеже 20–30-х гг. в СССР утвердился тоталитарный политический режим, и развитие законодательства об общественных объединениях надолго приостановилось.

Активную роль в политической системе общества играют не только общественные объедине-ния, но и другие некоммерческие организации: религиозные организации, организации, не преследующие цели извлечения прибыли, созданные одним физическим лицом, либо одним или

несколькими некоммерческими организациями и т.д. Активная деятельность некоммерческих

организаций порождает потребность (причем как у самих некоммерческих организаций, так и у государства и всех, кто с ними взаимодействует) в правовом урегулировании этой деятельности. Правовое регулирование осуществляется не только посредством закона и иных нормативных

актов, но и посредством других источников права. Так, в США, где вопросы, связанные с созданием и деятельностью некоммерческих организаций, регулируются, главным образом, на уровне штатов, во многих штатах функционирование ассоциаций (аналог российских общественных объединений) регламентируется обычаями и судебными прецедентами в то время, как о фондах приняты специальные законодательные акты.

В некоторых странах имеются специальные законодательные акты, посвященные некоммер-ческим организациям. Например, в России §5 главы 4 Гражданского кодекса так и называется: "Некоммерческие организации". Кроме того, в 1996 г. вступил в силу Федеральный закон

"О некоммерческих организациях". В других странах некоммерческие организации в целом регу-лируются общими нормами о юридических лицах. Однако вне зависимости от того, существует ли в данной стране специальный закон общего характера о некоммерческих организациях или общие вопросы функционирования некоммерческих организаций регулируются законами о юридических лицах без специального выделения специфики некоммерческих организаций, статус и порядок

работы различных видов некоммерческих организаций, как правило, фиксируется в специальном законодательстве, посвященном конкретному виду некоммерческой организации.

Одним из объектов правовой институциализации являются религиозные организации. Разумеется, в разных странах статус религиозных организаций может быть различен, причем и в рамках одной и той же страны разные религиозные организации могут обладать неодинаковым статусом. В некоторых странах, например, закрепляется привилегированное положение какой-либо конфессии. В частности, почти в двух десятках стран законодательство содержит указания об особом

положении ислама. Но и в этих странах статус религиозных организаций может быть различным: одно дело теократический Иран, другое дело светский Египет.

В некоторых странах какая-либо церковь имеет статус государственной. По Конституции

Исландии, "евангелически-лютеранская церковь является Государственной Церковью и как тако-вая пользуется поддержкой и покровительством государства". В таких странах взаимосвязь госу-дарственной церкви и государства наиболее тесная: государство участвует в назначении лиц на духовные должности, жалованье духовенству выплачивается из государственного бюджета и т.д. В таких государствах воздействие государства на государственную церковь, на позиции, которые она занимает, весьма значительно. В Швеции в конце 90-х гг. принято решение об отделении евангелическо-лютеранской церкви от государства. Но, по-видимому, евангелическо-лютеранская церковь и после этого сохранит статус "народной" церкви, т.е. такой церкви, к которой принадлежит большинство населения, а, значит, сохранятся и особые взаимоотношения с государством.

В некоторых странах государственной церкви нет, но законодательно закрепляется официальная религия. В этом случае конфессиональная организация, исповедующая эту официальную

религию, обладает, фактически, привилегированным статусом (по сравнению с другими религиозными организациями), но сохраняет значительно большую самостоятельность, чем государственная церковь. К примеру, в Конституции Коста-Рики записано, что государство поддерживает римско-католическую религию.

В большинстве современных стран церковь отделена от государства, что обеспечивает опти-мальные условия для свободы совести. В таких странах все религиозные организации являются негосударственными, причем юридический статус у всех религиозных организаций в каждой стране одинаков. Во Франции, например, до настоящего времени действует Закон 1905 г. "Об

отделении церкви от государства", который регулирует большинство вопросов, связанных с со-зданием, деятельностью и ликвидацией религиозных организаций. В России Декрет СНК "Об от-делении церкви от государства и школы от церкви" был принят в 1918 г. Согласно п. 12 данного Декрета, никакие церковные и религиозные общества не имеют "прав юридического лица" и "не имеют права владеть собственностью". Изданное в 1929 г. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР

"О религиозных объединениях" более подробно по сравнению с Декретом 1918 г. урегулировало порядок учреждения религиозных организаций, их права и обязанности, порядок управления культовым имуществом, условия, при которых могут быть закрыты молитвенные здания. Однако и это постановление не предусматривало признания прав юридического лица за христианскими и иными конфессиями. Следует отметить также, что в ходе репрессий 30-х гг., обрушившихся в том числе и на церковных деятелей, с нормами упомянутых законодательных актов не считались.

Лишь в 1944 г. советским руководством было принято решение, согласно которому религиоз-ным организациям предоставлялось право с разрешения государственных органов строить, арен-довать или покупать необходимые для нужд таких организаций помещения, приобретать транс-портные средства, иметь специальные духовные учебные заведения, готовящие кадры священно-служителей, мастерские для изготовления в необходимом количестве предметов культа, издавать религиозную литературу. Другими словами, в 1944 г. религиозным организациям вернули частично статус юридических лиц, хотя прямо об этом не говорилось. Ужесточение политики советского государства наблюдалось на рубеже 50–60-х гг. при Н.С. Хрущеве, хотя по своим последствиям это ужесточение не сравнимо с репрессиями 30-х гг.

Наконец, в 1990 г. одобряется Закон РСФСР "О свободе вероисповеданий", в соответствии с которым (ст. 18) религиозные объединения получают статус юридического лица с момента реги-страции их уставов Министерством юстиции России или его органами на местах. Данный Закон предоставляет широкие возможности для создания и функционирования религиозных организаций в современной России. Однако появление в РФ так называемых тоталитарных сект (Аум Синрике, Богородичный центр и др.) и негативное влияние на россиян (в первую очередь молодежь) их миссионерской активности поставили на повестку дня необходимость усиления государственного контроля за деятельностью религиозных организаций (в первую очередь, нетрадиционных для России религий) с целью охраны психического и физического здоровья россиян. В связи с этим в 1998 г. был принят новый Федеральный закон "О религиозных объединениях".

В настоящее время многие страны уделяют много внимания законодательному регулирова-нию деятельности благотворительных организаций, помощи им, а также надзору за их функцио-нированием. Это связано с тем, что в силу специфики благотворительных организаций через них проходят значительные финансовые ресурсы, организации получают различные налоговые льготы и определенные привилегии. Эти меры, нацеленные на повышение эффективности работы тех, кто искренне стремится заниматься благотворительностью, привлекают в то же время нечестных дельцов, надеющихся под вывеской благотворительности незаконным путем сколотить себе

состояние. Ввиду этого регистрация организации в качестве благотворительной производится спустя некоторое время после регистрации данной организации как юридического лица (когда она уже на практике начала реализовывать благотворительные программы) и иным государственным органом, чем тот, который регистрирует юридические лица, а после регистрации за благотворительной организацией осуществляется довольно жесткий надзор со стороны уполномоченного

государственного органа. В США, к примеру, и регистрация благотворительных организаций, и надзор за ними возложены на налоговые службы федерации и штатов, причем в этих службах со-здаются специальные подразделения, занимающиеся благотворительными организациями. В Ве-ликобритании проблемами благотворительных организаций ведает Совет по благотворительности, формируемый Министерством внутренних дел из числа государственных служащих. Значительная часть британского Закона "О благотворительности" 1972 г. посвящена именно порядку формирования, компетенции деятельности указанного Закона.

В СССР и в России о воссоздании благотворительности заговорили в конце 80-х гг., а образовываться новые благотворительные организации стали в начале 90-х гг. Принятие специальных законодательных актов о благотворительных организациях несколько запаздывало. И вот в 1995 г. вступил в силу Федеральный закон "О благотворительной деятельности и благотворительных

организациях" Вместе с тем законы, регулирующие деятельность благотворительных организаций, стали принимать и в субъектах РФ.

В деятельности благотворительных, да и вообще некоммерческих организаций, как правило, принимают участие добровольцы (волонтеры). Доброволец – это человек, по своей воле бесплат-но выполняющий какую-либо работу в пользу иных, чем он сам и члены его семьи, лиц. А слово "доброволец" в течение длительного времени использовалось, прежде всего, для обозначения лиц, по собственной инициативе, а не по мобилизации поступивших в вооруженные силы или ополчение, чаще всего во время военных действий. В российском законодательстве термин "доброволец" впервые употребляется в ст. 5 Федерального закона "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" при перечислении участников благотворительной деятельности. За рубежом юридических норм, регулирующих правовое положение добровольцев, больше, но они, как правило, разбросаны по различным законодательным актам. Лишь в Италии в 1991 г. был принят Закон № 266 "Основные положения о добровольчестве", в котором сгруппированы нормы, регулирующие данную сферу общественных отношений. В п. 1 ст. 1 этого Закона указывается, что "Итальянская Республика признает общественную ценность и действенность добровольчества как выражения сопричастности, солидарности и плюрализма, способствует его развитию, охраняя его автономность, и благоприятствует его особому вкладу в достижение целей социального, граждан-ского и культурного характера, определяемых государством, областями, автономными провинци-ями Тренто и Больцано и местными органами".

В некоторых странах созданы довольно сильные общественные объединения, главной задачей которых является взаимодействие и сотрудничество с выходцами из этих стран и их потомками или проживающими за границей лицами той же этнической принадлежности, что и большинство населения соответствующей страны. Специального законодательства, как правило, об этих объединениях в каких-либо странах не принимается, но заинтересованные государства сотрудничают с такими объединениями и оказывают им поддержку. Например, в Китае действует Всекитайская федерация реэмигрантов, с 1955 г. существует общество "Полония" в Польше, в 1992 г. в Казахстане состоялся всемирный курултай казахов. Израиль взаимодействует с еврейскими организациями во всем мире, Армения – с армянскими.

Наряду с различными видами, выделяемыми по основной сфере деятельности, некоммерче-ских организаций правовое регулирование охватывает и разнообразные организационно-правовые формы общественных объединений и других некоммерческих организаций. "Под организационно-правовой формой общественного объединения понимается избранный среди закрепленных в законе самим объединением на основе его собственных потребностей, целей и задач способ внутреннего структурирования, определяющий механизм принятия решений и порядок управления имуществом, если таковое имеется". С точки зрения организационно-правовой формы общественные организации отличаются от общественного движения тем, что в первых четко фиксируется членство и, соответственно, закрепляются права и обязанности членов по участию в деятельности организации и в ее управлении и т.д., а в движениях лишь сравнительно небольшое число активистов более или менее постоянно занимаются делами объединений, в то время как большинство участников включаются в осуществление каких-либо мероприятий лишь время от времени или даже однажды.

Законодательно регулируются статус и деятельность отдельных видов общественных органи-заций, прежде всего, политических партий и профессиональных союзов. В некоторых странах, в частности, в Мексике и Португалии в связи с юридической институциализацией политических партий законодательно определяется статус политических ассоциаций. Под политическими ассо-циациями в этих странах понимаются организации, занимающиеся политической деятельностью, но не могущие получить статус политической партии или утратившие этот статус в силу каких-либо причин (например вследствие недостаточной массовости). На политические ассоциации распространяются ограничения, налагаемые на партии и некоторые права партий, но не право выдвигать кандидатов на выборные государственные должности.

Если специальные законодательные акты об объединениях предпринимателей приняты в сравнительно небольшом круге стран, то правовое регулирование именно профсоюзов сегодня распространено почти повсеместно, где существует наемный труд. Под профессиональным сою-зом понимается общественная организация, объединяющая физических лиц по роду их професси-ональной деятельности с целью представительства и защиты их трудовых и иных связанных с трудом социальных прав и интересов. В одних странах законодательство о профсоюзах предо-ставляет им достаточно широкие возможности для деятельности по решению стоящих перед ними задач (в частности в России), что отвечает высоким современным мировым стандартам в данной сфере, в других странах профсоюзная деятельность осуществляется в условиях весьма значитель-ных ограничений.

Довольно широкое распространение в мире получило правовое регулирование такой органи-зационно-правовой формы некоммерческой организации, как фонд. В некоторых странах (напри-мер Польше, Литве) приняты отдельные законы о фондах, во многих странах положения, регла-ментирующие статус и деятельность некоммерческих фондов, включены в один или несколько

законодательных актов общего характера. Такое повсеместное внимание к правовому регулирова-нию фондов вызвано, по-видимому, спецификой данной организационно-правовой формы: ведь некоммерческий фонд создается для аккумулирования денежных средств и другого имущества и использования их на общественно-полезные цели (без какого бы то ни было распределения при-были между учредителями и участниками фонда). Поэтому задачей законодателя, с одной сторо-ны, является создание условий для эффективного функционирования фондов, поскольку они работают на общественно-полезные цели, а с другой стороны, недопущение злоупотреблений,

поскольку фонды представляют собой финансовые (хотя и некоммерческие) институты.

Хотя ряд организационно-правовых форм некоммерческих организаций сходен для большин-ства стран, в различных странах могут существовать и специфичные организационно-правовые формы. Например, в Японии существуют так называемые социальные корпорации, в Мексике – учреждения частной помощи.

Кроме закрепления специфичных организационно-правовых форм, существуют и иные осо-бенности правового регулирования деятельности некоммерческих организаций в разных странах. Так, если создание незаконных вооруженных и военизированных формирований некоммерчески-ми организациями запрещено практически во всех странах, то специальный запрет на образование и деятельность тайных обществ содержится в законодательстве лишь отдельных государств

(он имеется, в частности, в Италии и Казахстане).

В некоторых странах легальной признается исключительно деятельность зарегистрированных некоммерческих организаций. А в России, к примеру, общественные объединения регистрируются только для получения статуса юридического лица. Созданным в России считается общественное объединение с момента принятия устава и формирования органов управления. Незарегистрированное общественное объединение не имеет права вступать в имущественные отношения с кем бы то ни было, но вправе выступать от собственного имени в средствах массовой информации, проводить мероприятия и т.д. При этом в случае нарушения правовых предписаний незарегистрированным общественным объединением, на его деятельность может быть наложен запрет в судебном порядке. Возможность законного существования незарегистрированных общественных объединений была установлена в России Федеральным законом "Об общественных объединениях" 1995 г. Это облегчило создание общественных объединений, которые изначально не стремятся к получению статуса юридического лица, и тем самым послужило дополнительным стимулом развития гражданской активности. В то же время опыт, накопленный после вступления в силу указанного Федерального закона, подтвердил неоправданность прогнозов противников законодательного разрешения деятельности незарегистрированных общественных объединений, предрекавших появление в качестве незарегистрированных исключительно противозаконных объединений.

Взаимодействие некоммерческих организаций и государства имеет большое значение для функционирования политической системы общества. Исследователь современного российского гражданского общества Н.Ю. Беляева много внимания в своих работах уделяет "особой роли,

которую общественные объединения призваны играть в консолидации гражданского общества, в формулировании и доведении до сведения государства организованных гражданских интересов, ведении эффективного диалога с государством по защите этих интересов". Формы взаимодействия общественных объединений и других негосударственных некоммерческих организаций с государством разнообразны. Так, при государственных органах (как, впрочем, и при органах местного

самоуправления) создаются различные консультативные советы, группы, комитеты, совещания и т.п. из представителей некоммерческих организаций как отраслевого характера по направлениям деятельности, так и общего характера по вопросам взаимодействия органов власти и третьего

(т.е. некоммерческого и негосударственного) сектора, представители государственных органов и органов местного самоуправления приглашаются на мероприятия, проводимые некоммерческими организациями, выполнение некоммерческими организациями социально-значимых программ по заказам государственных органов и органов местного самоуправления. Естественно, приведенны-ми примерами не исчерпывается все многообразие форм взаимодействия некоммерческих органи-заций и органов власти.

Лоббизм. Под лоббизмом понимают действия представителей негосударственных организа-ций в ходе контактов с представителями государственных органов и органов местного само-управления с целью добиться принятия (или непринятия) органами власти решений в соответ-ствии с интересами социальных групп, выражаемыми указанными организациями. Таким образом, лоббизм – одна из форм взаимодействия властных структур и институтов гражданского общества (выражающих разнообразные социальные интересы – экологические, местные, молодежные, предпринимательские, женские, профессиональные, экономико-отраслевые и т.п.), хотя иногда в отдельных странах термином "лоббизм" обозначают определенные взаимоотношения ветвей власти. Все же представляется неоправданным зачислять в лоббисты и "партийные фракции и де-путатские группы", и "политические партии (движения и блоки)", и государственных должност-ных лиц, и государственные органы, а также граждан, "которые представляют личные ... интере-сы", наряду с общественными объединениями, группами, союзами, ассоциациями промышленни-ков, аграриев, военных, профессиональные союзы и граждан, представляющих общественные ин-тересы. Такое поистине безграничное расширение участников лоббистской деятельности лишает

институт лоббизма специфически присущего ему содержания и превращает термин "лоббизм" в синоним всякого взаимодействия, одним из участников которого выступает государственный

орган (но нужен ли новый термин, если за ним нет нового понятия?).

Само слово "лоббизм" – американского происхождения, от английского слова "lobby" (кори-дор, прихожая, вестибюль). В США граждане, желающие оказать влияние на позицию сенаторов или членов Палаты представителей, собирались традиционно в вестибюле Конгресса, где и искали встречи с парламентариями. С течением времени методы лоббистской деятельности претерпели существенную трансформацию, но термин прижился. Далеко не во всех странах слово "лоббизм" попало в официальный лексикон (вместо него используется, например, термин "представительство интересов"). В России термин "лоббизм" получил довольно широкое распространение, поэтому он используется в данной работе.

Правового регулирования непосредственно лоббизма в России пока еще нет. Вопрос о подго-товке и принятии закона о лоббизме обсуждается с начала 90-х гг. XX в. В 1995 г. проект Феде-рального закона "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государ-ственной власти" вносился в Государственную Думу, однако при рассмотрении в первом чтении он не собрал необходимого для принятия числа голосов депутатов. После этого дальнейшая рабо-та в Государственной Думе над законопроектом продолжилась.

Пионером в законодательном регулировании выступили США. Законы, в которых упомина-лись лоббисты и лоббизм, были приняты в этой стране еще в XIX в. Закон о лоббизме, заменив-ший Акт 1946 г. "О федеральном регулировании лоббизма". Кроме того, значимыми для регули-рования лоббизма в США на федеральном уровне являются Акт 1938 г. "О регистрации иностран-ных агентов" (с последующими поправками), некоторые акты, принятые в 1989 г. Столь пристальное внимание законодателей к лоббизму в США не удивительно: ведь лоббизм представляет собой весьма важный фактор процесса принятия политических решений. Некоторые американские авторы даже называют лоббистов "пятой ветвью власти"

За пределами США термин "лоббист" получил далеко не всеобщее распространение. Данный термин используется в законодательстве Австралии. В Канаде в 1988 г. был принят Акт "О реги-страции лоббистов". Но в Великобритании, несмотря на языковую общность с США, указанный термин не применяется. Правда, в Британии вообще нет специальных законодательных актов,

регулирующих деятельность, которую можно назвать лоббистской, и она осуществляется, глав-ным образом, на основе обычаев.

В демократических государствах законодательство, регулирующее лоббизм, нацелено на то, чтобы государственные органы при принятии решений могли ознакомиться с наибольшим коли-чеством различных точек зрения, отражающих взгляды и позиции разных социальных групп, по возможности максимально учесть интересы этих групп, чтобы правильно спрогнозировать

последствия принятых решений. Лоббизм должен состоять в стремлении убедить представителя органа власти путем приведения аргументов, изложения фактов, предоставления документов, аналитических материалов, экспертных заключений, в предложении проектов решений и т.д. Конечно, если интерес, отстаиваемый лоббистом, носит незаконный характер или сам лоббист недостаточно умен, чтобы использовать законные средства убеждения, то у лоббиста появляется искушение упростить себе задачу взяткой. Иногда и сам представитель государственного органа глух к голосу разума, но чутко прислушивается к доводам в виде взяток. С целью воспрепятствовать коррупции или, по крайней мере, создать для нее наименее благоприятные условия, законодательство большинства стран запрещает как выборным, так и должностным лицам иметь какой-либо иной заработок, кроме оклада по основному месту работы. Во многих странах им запрещено даже давать платные консультации, читать оплачиваемые лекции, публиковать гонорарные статьи и книги. Это сделано, чтобы избежать закамуфлированных под гонорары взяток. Следует отметить, что постепенно законодательное регулирование лоббизма становится характерным для все большего числа стран.

Будет полезно почитать по теме: