Правовая институализация партий

Политическая партия – это общественное объединение, отстаивающее и претворяющее в жизнь интересы представляемого им класса или социальной группы путем борьбы за государ-ственную власть, осуществления ее, участия в ее осуществлении или оказания максимально воз-можного в конкретных условиях воздействия на ее осуществление, находясь в оппозиции в соста-ве государственных органов или вне их. Как видно из приведенного определения, родовым поня-тием по отношению к понятию партия является "общественное объединение". Впрочем, и другие современные специалисты, исследующие политические партии, рассматривают партии как вид общественного объединения. И, тем не менее, автор считает необходимым начать рассмотрение правового регулирования общественных институтов именно с юридической регламентации статуса и деятельности политических партий. Это вызвано тем, что политические партии, будучи одним из видов общественных объединений, играют весьма важную и специфическую роль во взаимосвязи общества и государства. По справедливому замечанию немецких ученых, "анализ отношений внутри партий и между партиями следует рассматривать как собственно ключевой вопрос

политической системы". Поэтому вполне логично начать с анализа правового регулирования

политических отношений, касающихся партий.

Партийная система данной страны представляет собой совокупность всех партий, существо-вание и развитие комплекса взаимодействий внутри которой характеризуются, во-первых, юридически установленными условиями функционирования политических партий, во-вторых, количеством и характером взаимоотношений действующих в стране партий, в-третьих, фактической

ролью партий в области руководства государственными делами, в особенности в сфере формиро-вания и деятельности исполнительных органов государственной власти.

Таким образом, уже из определения партийной системы видно, что особенности правового регулирования деятельности партий в конкретной стране во многом определяют специфические черты партийной системы этой страны.

Все современные партийные системы можно разделить на две большие группы (внутри кото-рых имеется более дробное деление): свободно складывающиеся и принудительные партийные системы. Свободно складывающиеся партийные системы существуют в том случае, если юриди-чески допускается легальная деятельность практически любых партий за исключением тех, кото-рые подпадают под вполне конкретные ограничения общего характера: запреты на действия,

направленные на насильственное ниспровержение конституционного строя, действия, осуществ-ляемые в интересах иностранного государства и т.п. Принудительные партийные системы, наобо-рот, существуют в том случае, если законодательство допускает легальную деятельность только четко обозначенных партий. Примечательно, что многопартийность может наблюдаться как в свободно складывающихся, так и в принудительных партийных системах, однако характер многопартийности в этих разновидностях партийных систем принципиально различен. Кроме того, в принудительных партийных системах общее количество партий, как правило, меньше, чем в свободно складывающихся. Партийная система современного Китая включает наибольшее количество партий среди известных на сегодняшний день принудительных партийных систем: их 9 (наряду с

руководящей Коммунистической партией Китая существуют Революционный комитет Гоминьда-на; Демократическая лига Китая; Ассоциация демократического национального строительства

Китая; Ассоциация содействия развитию демократии в Китае; Рабоче-крестьянская демократиче-ская партия Китая; Чжигундан [Партия стремления к справедливости]; Общество Цзюсань [3 сен-тября]; Лига демократической автономии Китая)..

Если сами партии в современном их понимании сформировались в промышленно развитых странах в XIX в., то правовая институциализация партий в полной мере развернулась только

в XX в., причем наибольшее развитие в практике самых разных стран она получила уже после Второй мировой войны. А правовая институциализация политических партий, как справедливо

отмечает Ю.А. Юдин, – "это процесс превращения их в правовой институт путем все более широ-кого регулирования правом комплекса отношений, связанных с образованием, организацией и деятельностью партий".

Такое явление, как правовое регулирование деятельности партий, было порождено возраста-нием роли партий в политической жизни. Отражением этих процессов явилось изменение отно-шения государства к партиям и "все настоятельнее ощущаемая потребность перехода к норматив-ному регулированию их деятельности". В издании правовых актов, закрепляющих статус партий, их функции, предусматривающих порядок их финансирования государством, проявляется признание со стороны государства значимости партий в политическом механизме осуществления власти. Государство не может оставаться безучастным по отношению к такому важному и деятельному элементу политической системы, как партии. Одним из способов установления определенных границ деятельности партий является издание и санкционирование государством касающихся их

правовых норм.

В то же время и сами партии заинтересованы в правовом урегулировании своего положения, поскольку это создает формально-юридические гарантии соблюдения их прав и законных интере-сов, а также защиты от произвола административных и полицейских органов. Вызывает заинтересованность партий государственное финансирование, хотя оно сопряжено с жестким контролем со стороны государства за денежными средствами партий.

В странах с принудительными партийными системами господствующая среди нескольких или единственная легальная партия юридическую институциализацию рассматривает как закрепление своих руководящих позиций. В этих условиях для господствующей партии не существует государственного контроля. Она сама превращается в часть государства фактически или юридически, а партийные органы получают право контроля над государственными органами. Так, в 1972 г. в Заире было конституционно закреплено право органов единственной легальной и, естественно, правящей партии – Народное движение революции – издавать акты, обладающие большей юридической силой, чем акты органов государства. Государственным органам вменялось в обязанность выполнять предписания партийных органов. Все взрослое население автоматически зачислялось в ряды Народного движения революции. В 60–80-х гг. XX в. в Африке Заир не являлся исключением. Правда, в начале 90-х гг. ситуация изменилась.

Надо отметить, что не все конституции африканских стран с принудительной однопартийной системой провозглашали слияние правящей партии и государства. В некоторых странах (напри-мер Замбия по конституции 1973 г. и Демократическая Республика Сан-Томе и Принсипи по Конституции 1982 г.) ограничились закреплением за единственной легальной партией статуса руководящей. Правда, большинство конституций, устанавливавших в африканских странах принудительную однопартийную систему или даже заявлявших о слиянии партии и государства, были

отменены в 90-е гг.

Первые акты, касающиеся деятельности партий, появились во второй половине XIX в., но они еще были редки и затрагивали лишь отдельные аспекты функционирования партий или вводили запрет для отдельных партий. Примером служит так называемый Исключительный закон против социалистов, принятый Рейхстагом 21 октября 1878 г. Согласно этому Закону, были распущены все социал-демократические организации, закрыты периодические и другие печатные издания,

запрещены сборы денег и собрания. По данному Закону было выслано около 900 человек и около 1500 человек были приговорены к тюремному заключению. Поводом к принятию указанного

Закона явились два покушения на жизнь Вильгельма I, к которым, однако, социал-демократы

никакого отношения не имели. Закон первоначально был принят на два с половиной года, а затем периодически продлевался. Рост влияния и авторитета социал-демократов, несмотря на запреты, привел к тому, что после очередного истечения срока 10 октября 1890 г., Закон не был продлен Рейхстагом. Практически, только в США уже в конце XIX в. избирательные законы ряда штатов содержали положения, регулирующие различные стороны образования и деятельности партий. К началу Второй мировой войны избирательные законы всех штатов включали в себя специальные разделы, посвященные партиям. До настоящего времени в США, по традиции, избирательные

законны штатов подробно регламентируют не только избирательный процесс, но и значительную часть вопросов, относящихся к порядку создания, функционирования и прекращения деятельности партий.

Постепенно правовые нормы, регламентирующие деятельность партий, выделялись и сложи-лись в особое направление правового регулирования – юридическую институциализацию политических партий. Регулирование деятельности партий в XX в. поднялось на конституционный уровень. В отдельные конституции положения, закрепляющие статус партий, стали вноситься еще до Второй мировой войны. В Европе первой конституцией, содержащей нормы, посвященные партиям, была Конституция Чехословакии 1920 г. Но, в общем, внесение в конституции положений о партиях было довольно редким исключением, хотя с 1900 по 1939 г. в целом по миру было принято несколько конституций.

С точки зрения порядка обретения организациями легального статуса партии можно страны разделить на четыре группы. К первой группе принадлежат страны, в которых для признания

организации партией достаточно того, что она объявляет себя партией. С течением времени эта группа стран численно уменьшается. Однако в их числе до настоящего времени остаются такие страны, как Великобритания, Австралия, Новая Зеландия.

Во вторую группу входят страны, законодательство которых не требует формальной реги-страции партий в каком-либо государственном органе, но связывает приобретение организацией статуса партии с предоставлением в компетентный орган строго определенных документов. Так, в ФРГ партии обязаны представить председателю Федеральной избирательной комиссии сведения о своей программе, уставе и правлении, а Комиссия вправе при решении вопроса о допуске кандидатов и списков кандидатов, выдвинутых партиями для участия в выборах, проверять наличие у каждой отдельной партии свойств таковой. Согласно Закону о партиях Австрии, "с представлением устава в Министерство внутренних дел политическая партия приобретает статус юридического лица".

К третьей группе относятся страны, законодательство которых предписывает обязательную регистрацию партий. Правом регистрации партий наделяются различные органы. Ими могут быть, во-первых, органы государственного управления. Например, в Испании, Италии, Франции регистрацию производят Министерства внутренних дел, в России, Казахстане, Бенине, Бельгии и Нидерландах – Министерства юстиции, в штатах США регистрация партий входит в компетенцию государственных секретарей соответствующих штатов.

В некоторых государствах регистрацией партий ведают судебные органы: например, в Португалии – председатель Верховного Суда, в Бразилии – Высший избирательный суд, в Болгарии – Софийский городской суд, в Анголе – Верховный народный суд.

В ряде стран полномочиями по регистрации партий наделены органы, создаваемые для проведения выборов (в Мексике – Федеральная избирательная комиссия, в Индии – Избирательная

комиссия, в Швеции правительство определяет, какое учреждение является центральным избира-тельным органом, в настоящее время – это главное налоговое управление).

Специфический орган, не имеющий аналогов в других странах, регистрирует партии в Ника-рагуа. Это – Национальный совет политических партий, состоящий из равного количества пред-ставителей государственных органов и уже зарегистрированных партий.

Четвертую группу составляют страны, в которых законодательно закрепляется возможность легальной деятельности только для четко указанных по названиям одной или нескольких партий (КНДР, Индонезия, Вьетнам и др.) или сама партия создается и видоизменяется на основе актов государства. Следовательно, для этой группы стран отпадает проблема регистрации партий.

В тех странах, где предусмотрена регистрация партий или для обретения статуса партии тре-буется представление в какой-либо государственный орган определенных сведений о ней, к орга-низациям, претендующим на статус партии, предъявляются определенные требования формально-го и материального характера. Формальные требования включают наличие у партии собственного наименования, эмблемы, а также определенных документов, причем набор их, согласно законода-тельству, может требоваться разный, например, только заявление о регистрации партии (в Шве-ции), но чаще список более обширен (устав, программа и т.п.). В некоторых странах (например в России, Казахстане и пр.) при регистрации партии предусмотрена уплата регистрационного сбора.

Законодательство практически всех стран предписывает, чтобы название новой партии отличалось от названий уже существующих партий, чтобы в названиях, а также в эмблемах не было сходных с государственными и религиозными символов.

К числу формальных относится также требование для регистрации поддержки партии определенным количеством избирателей. В Болгарии, например, партия должна насчитывать, как минимум, 50 членов, в Казахстане – 3 тыс. членов. В Швеции при регистрации для выборов в парламент необходимо, чтобы партия представила подписи не менее 1500 избирателей, а при выборах в местные органы самоуправления – подписи 100 или 50 избирателей в зависимости от уровня.

К материальным требованиям, предъявляемым к партиям при регистрации и в ходе их после-дующей деятельности, относятся принципы их организационного построения и деятельности. Как правило, законодательство требует, чтобы партии строились на демократических принципах, включающих, в частности, запрещение отказа в принятии или исключения из партии лица в силу его национальной принадлежности, пола или расы. Лишь в единственной стране – ЮАР – в 1968 г. был принят закон, запрещающий многорасовые партии, да и там это запрещение было снято в 1984 г. Требуется также, чтобы коренные вопросы партийной жизни решались на собраниях всех членов или представителей всех членов партий, чтобы партии регулярно обнародовали основные партийные документы, состав руководства, данные об источниках финансирования и расходова-нии денежных средств. Кроме того, в законодательстве различных стран обычно имеется требова-ние отказа от насильственного свержения существующего строя, запрещается основание военизи-рованных и полувоенных организаций.

Конституции Италии (1947 г.) и Португалии (1976 г.) специально оговаривают недопусти-мость существования фашистских организаций. В развитие конституционных постановлений в этих странах были приняты соответствующие законы. Встречаются запреты на деятельность ком-мунистических партий, причем не только в странах с авторитарными режимами (в Турции до

1990 г., Иране и др.), но и в демократических государствах, что служит примерами торжества

реакции. Так в настоящее время законодательство 12 штатов США запрещает предоставление ста-туса партии коммунистической организации. Но все же для демократических стран не характерен запрет коммунистических партий по идеологическим мотивам.

В некоторых странах уже в процессе регистрации партии определенные законом лица вправе опротестовать заявление о регистрации. Например, законы о партиях Никарагуа, Испании, Брази-лии устанавливают определенные сроки с момента подачи необходимых документов в регистри-рующий орган, в течение которого прокуратура (в Бразилии также любая партия, член партийного руководства или лицо, занимающее выборную должность) может выступить против регистрации партии, но окончательное решение остается за регистрирующим органом.

В законодательстве о партиях демократических государств, как правило, специальное внима-ние уделяется функциональному предназначению партий как институтов, способствующих фор-мированию и выражению политической воли народа, что в отдельных случаях формулируется в общем виде, а иногда (к примеру в законодательных актах ФРГ, Португалии, Анголы) раскрывается более подробно в виде определенного перечня функций. В ряде государств (как демократических, так и недемократических) функции партий в законодательных актах не обозначены, но их можно вычленить на основе анализа практики, и рассматривать обычай в качестве их регулятора.

Для выполнения возложенных на партии задач законодательство наделяет их достаточно

широкими правами и полномочиями. За партиями обычно признается статус юридического лица. В большинстве стран за легальными партиями официально закреплено право выдвижения канди-датов на выборные государственные должности. Легальные партии имеют право распространять собственные печатные издания, проводить митинги, манифестации, демонстрации. В ходе избирательных кампаний в большинстве демократических стран партии получают доступ к государственным средствам массовой информации (в отдельных случаях они такой доступ имеют и в

периоды между такими кампаниями). Законодательство или обычай предоставляют партиям право давать оценку (в том числе и критическую) правительству и государственной администрации. Но в демократических государствах возможность неправящей партии критиковать правительство

намного шире, чем в тех недемократических государствах, где сохраняются легальные неправя-щие партии.

Законодательство ряда демократических государств содержит гарантии нормального функци-онирования оппозиционных партий. В частности, Конституция Португалии 1976 г. (и до и после внесения поправок в 1982, 1989 и 1992 гг.) содержит положения об оппозиции; в том числе Кон-ституция Португалии (ст. 40) закрепляет за политическими партиями, представленными в Ассам-блее Республики (однопалатный парламент), но не входящими в Правительство, право ответа на государственном телевидении и радио (бесплатно) на политические заявления Правительства. В Великобритании лидер крупнейшей оппозиционной партии получает за счет государственного бюджета заработную плату именно как лидер оппозиции. В Греции в состав совещательного органа при Президенте страны – Совета Республики наряду с премьер-министром, председателем

Палаты депутатов (однопалатный парламент), бывшими Президентами и премьер-министрами входит и руководитель основной оппозиционной партии (ст. 39 Конституции Греции).

В демократических странах, где роль парламента в системе государственных органов высока, партии на выборах активно борются за то, чтобы пройти в парламент и расширить там свое пред-ставительство, поскольку это открывает перед партиями большие возможности. Они участвуют в пленарных заседаниях парламента (или его палат), посылают своих представителей в парламент-ские и некоторые другие государственные органы, формируемые парламентом на принципах пропорционального представительства. В ряде стран партии, представленные в парламенте, имеют бесплатный доступ к государственным средствам массовой информации и в период между выборами. Время, отведенное партиям на радио и телевидении, распределяется пропорционально количеству мест в парламенте.

Партии, представленные в парламенте, имеют право создавать парламентские группы (фрак-ции). В распоряжение таких фракций представляются специальные помещения, а также админи-стративно-технический персонал. Партийные фракции имеют право на внесение различных пред-ложений на рассмотрение парламента, участвуют в составлении повестки дня, обладают другими полномочиями. В Швеции при выдвижении кандидата на должность премьер-министра тальман (председатель) Риксдага советуется с председателями партийных групп. В Португалии при назна-чении премьер-министра президент также советуется с руководителями партий, представленных в парламенте. Ввиду столь большого значения партийных фракций введение в законодательство

положений о минимальном числе депутатов от одной партии, необходимом, чтобы партия полу-чила право на создание такой фракции, представляется недемократичным и дискриминационным по отношению к целому ряду оппозиционных партий. Партии, как правило, могут самороспус-каться, объединяться с другими партиями, действующими в данной стране, одни партии могут вливаться в другие.

Партии как другие юридические лица вправе приобретать в собственность имущество, необ-ходимое им для осуществления их деятельности. Денежные средства партий складываются из членских взносов, частных пожертвований физических и юридических лиц, иных источников, не запрещенных законом. Почти во всех странах партии не имеют права получать деньги и иное имущество от иностранных физических и юридических лиц (хотя зачастую партии стараются обойти этот запрет). Одним из немногих исключений в этом отношении является Закон Болгарии 1990 г. "О политических партиях", допускающий (ст. 17) дарения болгарским партиям до 500 дол-ларов США в год от одного и того же иностранного гражданина и до 2000 долларов США в год от одной и той же группы иностранцев. Закон Бенина 1990 г. "Q политических партиях" также не

запрещает получение даров и пожертвований из-за рубежа, но вводит ограничение: они должны составлять в сумме не более 20% общей суммы собственных средств данной партии. Цель весьма распространенных запретов на зарубежное финансирование политических партий ясна: партии как организации, участвующие в осуществлении государственной власти или, по крайней мере, стремящиеся к ее осуществлению, не должны стать орудием иностранных политических сил.

В большинстве стран, где существуют легальные партии, предусмотрено государственное финансирование деятельности партий в той или иной форме. В странах, где законодательно за-креплена руководящая роль одной партии (или вообще легально может функционировать одна-единственная партия), правящая партия располагает государственными средствами практически неограниченно, хотя законодательно это, как правило, не урегулировано.

В некоторых государствах (Греции, Бразилии, ЮАР) возможность государственного финан-сирования партий закреплена в конституциях. Можно выделить прямое и косвенное финансирование. Под косвенным финансированием понимается бесплатное (для партий) выступление в государственных средствах массовой информации, предоставление партийным фракциям бесплатно специальных помещений, введение налоговых льгот или полное освобождение от налогов партийного имущества (в Португалии такие льготы связаны с обязательным участием партии во всеобщих выборах и получением ей в них не менее 100 тыс. голосов в целом по стране), бесплатные почтовые пересылки и т.п.

Все более широкое распространение получает прямое финансирование государством полити-ческих партий, т.е. передача в распоряжение партий денежных средств из специального фонда, создаваемого на основе госбюджетных ассигнований. Формально государственное финансирова-ние первоначально вводилось с целью возмещения расходов партий по участию в выборах, рас-сматриваемых как значимое именно для государства мероприятие. В условиях прямого государ-ственного финансирования преимущество оказывается у крупных партий. Так, в США на получе-ние всей причитающейся по закону от 1974 г. суммы могут рассчитывать лишь Демократическая и Республиканская партии, а вообще для получения субсидии на президентских выборах требуется собрать не менее 5% голосов.

В настоящее время во многих странах прямое государственное финансирование, хотя и увя-зывается с выборами, осуществляется непрерывно в промежутки между выборами, поэтому пар-тии имеют возможность расходовать средства, полученные из казны, не только непосредственно на нужды избирательной кампании. Право на государственное финансирование получают партии, представленные в парламенте. Существуют два основных способа распределения государственных средств: в зависимости от числа голосов, полученных на выборах (в ФРГ, Италии, Австрии, США); в зависимости от числа мандатов в парламенте (в Дании, Швеции, Финляндии, Франции, Бразилии). Может также практиковаться смешанная система (в Великобритании, Испании). При этом в некоторых странах часть дотаций (в Бразилии 10%, в Италии 15% от общей суммы) распределяются поровну между всеми партиями в парламенте. Кроме дотаций, распределяемых в

соответствии с результатами выборов, в некоторых странах (в Австрии, Италии, Испании и др.) специальные денежные суммы выделяются в распоряжение партийных фракций в парламенте.

Вместе с тем введена обязательная финансовая отчетность партий перед государством, при-чем даже в тех странах, где нет прямого государственного финансирования. Законодательство прямо запрещает партиям получать деньги от иностранных государств.

Еще одной чертой правовой регламентации деятельности партий является закрепление их

организационной структуры. Во многих странах, где есть законы о партиях общего характера, а также в США в законах о выборах штатов, подробно регулируются вопросы организационного строения партий, а также структуры, состава и взаимоотношений партийных органов, т.е. государство вмешивается во внутренние дела партий. Однако в таких, например, законах, как законы о партиях Австрии, Никарагуа, Португалии, Румынии нет прямых указаний о том, какие должны быть органы у партий, как часто они должны заседать и в каком составе. Указывается лишь, что внутренняя структура партий должна строится на демократических принципах.

В ряде стран предусмотрена возможность принудительного роспуска партий государством.

В условиях тоталитарного и авторитарного режимов такое обычно совершается решением органа исполнительной власти, и роспуск зачастую касается широкого круга или даже всех партий. В

условиях демократического режима принудительный роспуск осуществляется в отношении кон-кретной партии и должен быть обоснован нарушениями данной партией законов. В большинстве демократических государств решение о принудительном роспуске выносится либо судебным

органом общей компетенции (во Франции, Испании, Португалии), либо специальным судом

(в ФРГ – Федеральным конституционным судом, в Бразилии – Высшим избирательным судом), хотя правом принудительного роспуска могут быть наделены и другие органы. В Российской

Федерации в 1991 г. деятельность КПСС была прекращена указом президента, хотя законодатель-но права президента России по роспуску общественных объединений нигде не зафиксированы.