Понятие государственного органа и системы государственных органов

Под государственным органом (или органом государства) понимают структурно обособлен-ную часть государственного аппарата (в широком смысле слова), которая обладает государствен-но-властными полномочиями по осуществлению определенных функций государства и располагает для этого организационно-правовыми и материально-финансовыми возможностями.

Можно выделить ряд универсальных принципов, в соответствии с которыми строится и дей-ствует система государственных органов: законность, иерархичность, взаимодействие различных органов, их самостоятельность. Кроме указанных универсальных принципов, в отдельных группах стран в некоторые исторические периоды в основе построения и деятельности всей системы государственных органов могут также лежать локальные принципы: народовластие, разделение власти, абсолютное верховенство единоличного главы государства и т.д.

Принцип законности – один из важнейших принципов построения и функционирования си-стемы государственных органов. Он проявляется, прежде всего, в том, что государственные орга-ны во всей своей деятельности опираются на санкционированные или изданные государством нормы и должны неукоснительно следовать им. При этом необходимо отметить, что принцип за-конности подразумевает применение не только законов в узком понимании этого слова, но и дру-гих норм, исполнение которых обеспечивается государством, в частности, конституции, судебных прецедентов, обычаев, а также подзаконных актов.

Обычно противопоставляют демократические государства, где нет ни одного органа, стояще-го над законом, и государства с абсолютно-монархической или республиканско-монократической формами правления, в которых монарх или ненаследственный глава государства стоят вне закона, выше его и сами по своему усмотрению вводят новые и отменяют или заменяют старые общеобязательные нормы. Действительно, разница между демократическими и недемократическими государствами существует и немалая, о чем говорилось, когда рассматривались виды политических режимов. Однако в абсолютных монархиях и монократических республиках особое положение единоличного главы государства и неподчинение его обязательным для других нормам – тоже

само по себе общеобязательная норма, которая может быть закреплена обычаем, законом или

судебным прецедентом. В этом смысле особый статус такого главы государства законен (оставим в стороне вопрос о том, насколько это может быть в той или иной ситуации оправдано или отвечает представлениям современников о справедливости, т.е. правомерно и т.п.), и для того, чтобы

отменить этот статус, необходимо изменить общеобязательные нормы или вообще перестроить всю систему существующей законности, а в ряде случаев это возможно только в результате раз-рушения старой системы законности и построения новой.

Государственные органы не только сами действуют в рамках законности, но и обеспечивают соблюдение законности со стороны организаций и отдельных лиц на подчиненной каждому орга-ну территории специфическими, присущими именно данному органу средствами.

Иерархичность представляет собой одно из свойств любой системы. Однако для системы

государственных органов иерархичность имеет особое значение, поскольку для характеристики любого государственного органа важно, какое место он занимает среди других органов. С этим связаны функции и компетенция каждого органа. Так, законодательная функция определенного государственного органа тесно связана с тем, что этот орган занимает главенствующее положение в системе государственных органов. Иерархичность предполагает соподчиненность государственных органов в рамках единой системы, в результате чего обеспечивается эффективность функционирования государственного механизма.

Взаимодействие различных органов. Данный принцип тесно связан с предыдущим, так как иерархичность предполагает, что государственные органы находятся в определенных взаимоот-ношениях. Без постоянного взаимодействия система государственных органов не сможет функци-онировать как единое целое, как система.

Потребность в постоянном взаимодействии различных государственных органов с необходи-мостью влечет за собой невозможность доведения до конца реализации принципа разделения вла-сти (подробнее об этом принципе см. ниже). Ведь полное отделение друг от друга отдельных вет-вей государственной власти приведет к тому, что, оказавшись в изоляции, они будут работать вхолостую, хотя, возможно, и исправно.

Необходимость обеспечения взаимодействия различных органов государственной власти привела к дополнению принципа разделения власти неким другим принципом, который может быть сформулирован по-разному в разных странах, но подразумевает примерно одно и то же, что и

нашло соответствующее отражение в конституционном и текущем законодательствах большин-ства стран, в которых принцип разделения власти положен в основу построения системы государ-ственных органов. Например, во французском законодательстве и юридической доктрине говорится о разделении и сотрудничестве ветвей власти, в Конституции Португалии 1976 г. (ч. 1 ст. 114) –

о принципе разделения и взаимозависимости ветвей власти и т.д.

Самостоятельность отдельных органов. Каждый из органов в системе обладает собствен-ными функциями и статусом, хотя и действует во взаимосвязи с другими органами. Самостоя-тельность отдельных органов не упраздняется тем, что они могут формироваться другими органа-ми. Однако при этом, естественно, органы, формирующие другие органы, получают в свое распо-ряжение определенные рычаги воздействия на формируемые органы.

Самостоятельность предполагает определенную долю независимости каждого органа при принятии решений в рамках своей компетенции. В то же время ввиду самостоятельности сами

органы, принимающие решения, несут всю полноту ответственности за принимаемые ими реше-ния. Правда, в определенной ситуации такая ответственность может не повлечь за собой никаких последствий для соответствующего органа или должностного лица. Например, к диктатору в

условиях тоталитарного режима не могут применяться, вплоть до его свержения за его действия, никакие санкции (кроме, возможно, его собственных моральных угрызений), сколь бы пагубными не были последствия этих действий для страны, в которой он правит.

В рамках отдельных органов могут создаваться свои внутренние органы. В этом случае сам отдельный государственный орган может рассматриваться как определенная система (подсистема) органов. Такие внутренние органы действуют в рамках компетенции и финансовых возможностей самого государственного органа, помогая ему в наиболее полной мере осуществлять имеющиеся у него функции.

Рассмотрим некоторые локальные принципы построения и функционирования системы госу-дарственных органов.

К числу локальных принципов, утвердившихся в средние века в Европе, относится, например, признание носителем суверенитета исключительно монарха. Реализация этого принципа, в частности, коренным образом отличает роль и функции сословно-представительного органа и характер его взаимоотношений с монархом от роли и функций парламента в понимании, утвердившемся после буржуазных революций, а также от характера его взаимоотношений с монархом,

которые основываются на принципе народного суверенитета. Данное отличие имеет существенное значение и, тем более, необходимо отметить, что парламенты (как они стали пониматься после буржуазных революций) в европейских странах выросли из сословно-представительских учреждений.

В теократических государствах признается единство религиозной и светской власти, что также является локальным принципом.

В настоящее время все более широкое распространение и большее развитие приобретает

такой локальный принцип, как разделение власти.

Основоположниками теории разделения власти являются Дж. Локк и Ш. Монтескье. Правда, истоки этой теории находят в работах Аристотеля, Эпикура, Полибия, однако там можно обнару-жить только отдельные мысли и замечания, предваряющие появление указанной теории, но сама теория не сформулирована, и даже нет предварительной концептуальной проработки идей, непо-средственно выводящих на постулирование положений такой теории.

Хотя Дж. Локк рассматривал разделение власти в качестве значимой ценности в сфере поли-тики и считал, что необходимо отдавать предпочтение построению системы государственных

органов на основе разделения власти, о чем свидетельствует его замечание: "... где законодатель-ная и исполнительная власть находятся в различных руках, как это имеет место во всех умерен-ных, монархиях и правильно организованных правительствах", он отнюдь не полагал, что при отсутствии реализации разделения власти нормального государства не существует. Таким образом, разделение власти изначально рассматривалось как предпочтительный и желательный для внедрения в практику, но не универсальный принцип построения системы государственных органов. Дж. Локк выделял три ветви власти: законодательную, исполнительную (правительственные и судебные полномочия) и федеративную (полномочия в области внешней политики). При этом он полагал, что федеративная и исполнительная власти могут находиться в одних и тех же руках, в то время как законодательная власть должна быть не только отделена от исполнительной и федеративной, но и представляет собой верховную власть в сообществе.

Концепция Дж. Локка (в частности, его идея верховенства законодательной власти и, соответственно, ее носителя – парламента в системе разделения власти) получила распространение и

законодательное закрепление в некоторых странах. При этом, по-видимому, данная концепция, в особенности в современных условиях, не всегда заимствуется непосредственно из работ Дж. Лок-ка со ссылками на него, но и опосредованным путем: в результате деятельности политиков и юри-стов, усвоивших эту концепцию (необязательно из первоисточника, но и из книг других авторов) и претворяющих ее в жизнь. Например, ст. 41 Конституции Японии 1947 г. гласит: "Парламент

является высшим органом Государственной власти и единственным законодательным органов

государства". Да и на родине Дж. Локка – в Великобритании – правительство, играющее опреде-ляющую роль в выработке и проведении внешней и внутренней политики государства, может

существовать и выполнять свои функции только при поддержке большинства членов Палаты

общин (парламентского большинства). Значение парламента выступает наиболее рельефно, когда Правительство вынуждено опираться на нестабильное парламентское большинство (нестабиль-ность может быть, например, вызвана коалиционным характером парламентского большинства), либо когда правящая партия имеет относительное большинство в палате общин или незначитель-ный численный перевес своих членов над представителями других партий в указанной Палате Парламента.

Кроме перечисленных выше, выделяются иногда и иные ветви власти. К примеру, в ст. 129 Конституции Никарагуа 1987 г. говорится о законодательной, исполнительной, судебной и изби-рательной власти. Избирательная власть, наряду с законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, зафиксирована также в Конституции Колумбии 1991 г.

Однако чаше всего в странах, признающих принцип разделения власти, закрепляется суще-ствование трех ее ветвей: законодательной, исполнительной и судебной (см. ст. 10 Конституции России 1993 г., ст. 2 Конституции Бразилии 1988 г., ст. 1 Конституции Болгарии 1991 г., ст. 2 Конституции Чехии в др.). Впрочем, в тех странах, где законодательно закрепляется более трех указанных ветвей власти (а также в концепциях, обосновывающих наличие более чем трех ветвей власти), существование законодательной, исполнительной и судебной власти также признается (как это было показано выше). Закономерно, что наряду с законодательной, исполнительной и

судебной властью в ряде стран выделяют такие ветви власти, как избирательную и контрольную. В современных условиях во многих странах все шире практикуются различные формы прямой

демократии. Поэтому очень важно, чтобы такие, к примеру, ее формы, как выборы и референдум, были организованы надлежащим, обеспечивающим свободное и адекватное волеизъявление граждан, образом. Для достижения этой цели необходимо, чтобы выборы и референдумы организовывались специализированными органами, независимыми в административном отношении от других органов государства и подчиняющихся только закону.

Функциональное распределение полномочий между органами государства вовсе не тожде-ственно реализации принципа разделения власти. Функциональное распределение полномочий между органами, т.е. разделение труда в сфере государственного управления существует практи-чески в любом государстве и служит основой для разделения власти. Но сводить разделение вла-сти к функциональному распределению полномочий между органами государства неверно. В наиболее последовательном выражении идея разделения власти приводит к выводу о том, что между ветвями власти распределяются суверенные правомочия государства, а, значит, каждая ветвь власти

суверенна сама по себе, поскольку является носителем части суверенитета государства, и, следо-вательно, государственный суверенитет оказывается расчлененным, а единство государственной власти, основанное на суверенитете, исчезает.

Надо отметить, что и Дж. Локк не был сторонником жесткого отграничения одной ветви вла-сти от другой, допускал смешение властей в деятельности одного органа, признавал верховенство законодательной власти (об этом уже говорилось выше). "Два трактата о правлении" Дж. Локка были направлены против монократизма абсолютной монархии. Дж. Локк выступал за полицен-тризм принятия властных решений на демократических началах, за приоритет при осуществлении власти выборного коллегиального представительного органа.

Впрочем, и Ш. Монтескье ратовал прежде всего за рассредоточение власти и выступал в первую очередь против сосредоточения ее в одних руках. "Если власть законодательная и испол-нительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы так же тиранически их применять".

Виды государственных органов. Можно выделить несколько критериев, согласно которым провести классификацию государственных органов.

Так, в соответствии с количественным составом государственные органы можно подразде-лить на коллегиальные и единоличные.. Коллегиальные органы отличаются тем, что в их состав входит несколько членов (встречаются, хотя и редко, органы, состоящие лишь из двух членов), которые совместно и только совместно выносят решения и несут за них коллективную ответ-ственность (хотя при определенных обстоятельствах может встать вопрос о различной мере ответ-ственности каждого из членов коллегиального органа). Единоличный же государственный орган

состоит из одного лица, которое само принимает решения и несет за них всю полноту ответствен-ности. При этом наличие при каком-либо единоличном органе совещательного или вспомогатель-но-технического органа (секретариата или канцелярии например) не превращает сам государ-ственный орган в коллегиальный. Ведь насколько хорошо не был бы проработан и подготовлен

вопрос в совещательном или вспомогательно-техническом органе, окончательное решение (равно как и ответственность за него) остается за самим единоличным государственным органом.

По способу формирования государственные органы могут быть выборными, наследствен-ными, назначаемыми, формируемыми по должности, по жребию, а также путем кооптации. Встречаются смешанные способы формирования государственных органов.

Выборные органы могут создаваться в результате голосования непосредственно граждан (подданных), лиц, специально избранных гражданами (подданными), или членов какого-либо уже существующего коллегиального органа (или нескольких органов). Более подробно способы проведения выборов и определения результатов голосования рассматриваются ниже в отдельном

параграфе.

В настоящее время в мировой практике наиболее распространенным наследственным госу-дарственным органом является институт монарха. Известны несколько разновидностей порядка престолонаследия. Чаще всего престол наследуется на основе принципа первородства, т.е. на пре-стол вступает старший из детей монарха. В ряде стран женщины исключены из круга наследников престола. В специальной литературе такая система обычно именуется салической (поскольку в Европе она сложилась в государстве салических франков), хотя такая система престолонаследия встречается не только в европейских странах, но и в большинстве монархий Востока, поэтому

называться салической она может только весьма условно. Кроме салической существует кастиль-ская система престолонаследия, при которой женщины, являющиеся прямыми потомками пра-вившего монарха, наследуют престол в случае отсутствия потомков-мужчин по прямой линии. Австрийской называется система престолонаследия, при которой к занятию престола призываются потомки женского пола лишь в том случае, если отсутствуют наследники мужского пола не только по прямой линии, но и по боковым.

В отдельных странах престолонаследие осуществляется на основе иного, нежели перечислен-ные разновидности, порядка замещения престола. Например, в некоторых мусульманских госу-дарствах и, в первую очередь, расположенных на Аравийском полуострове, кандидат на пост

монарха из числа законных наследников прежде чем взойти на престол должен получить под-держку ведущих улемов (признанных знатоков мусульманского богословия и усуль аль-фикх) и членов монаршего семейного клана. Так стал королем Саудовской Аравии царствующий ныне Фахд, а ранее – его предшественники Фейсал и Халед (взошедшие на трон, соответственно,

в 1964 и 1975 гг.).

Царствующая королева в отличие от королевы-матери или супруги монарха является полно-правным и единоличным главой государства, а ее супруг титула короля как правителя не получа-ет. При наследовании престола несовершеннолетним монархом вплоть до его совершеннолетия прерогативы главы государства осуществляет специальный опекун – регент или регентский совет. Регент или регентский совет назначается также в случае неспособности (например длительной

болезни) царствующего монарха самостоятельно выполнять свои функции.

Некоторые другие органы также могут формироваться в соответствии с наследственным принципом. Например, Палата лордов в Великобритании частично формируется из числа пэров, получивших этот титул по наследству; наследование применяется как способ замещения должно-сти члена Сената в Лесото.

Назначение может осуществляться как единоличным, так и коллегиальным органом. Вместе с тем по форме назначение коллегиальным органом может быть весьма похожим на избрание та-ким же коллегиальным органом другого органа. Однако при ближайшем рассмотрении можно обратить внимание на то, что это, главным образом, лишь внешнее сходство. При назначении, производимом коллегиальным органом, голосование осуществляется, как правило, по одной кандидатуре на одно место (хотя иногда встречается и иное), а следующая кандидатура выдвигается обычно лишь в том случае, если отклонена данная. В ходе же избрания в принципе предоставляется возможность выбора из нескольких кандидатов. Конечно, и при проведении выборов на одно место может выдвигаться только одна кандидатура, хотя в законодательстве практически всегда и во всех странах разрешается выдвижение нескольких кандидатур на одно место, но реально при отсутствии демократии это может не допускаться. Выдвижение только одной кандидатуры на

одно место в процессе формирования какого-либо органа путем избрания превращает выборы в фикцию.

Такой способ как назначение широко используется при формировании различных государ-ственных органов. В некоторых странах даже часть членов высшего представительного органа

назначается. Так Конституция Италии 1947 г. предусматривает, что президент может назначать

пятерых сенаторов пожизненно. Все члены верхней палаты парламента Канады – Сената – назна-чаются генерал-губернатором пожизненно. Но назначение главным образом применяется при формировании органов государственного управления, а в отдельных странах – судебных органов. В ряде стран назначению на определенные должности государственной службы предшествует проведение конкурса, способствующего подбору наилучших кандидатов. С этой целью среди других документов, представляемых соискателями для допуска к конкурсу, должны быть поданы

характеристики и рекомендации, а в ходе конкурса соискатели подвергаются экзаменам и иным испытаниям, помогающим определить уровень их знаний и профессиональных навыков, а также их способности. Конкурс может предполагать существование определенного испытательного сро-ка,

который предшествует назначению на должность, и предоставляется всем претендентам. Таким образом, при конкурсе возможна конкуренция. Итоги испытательного срока, результаты экзаме-нов и иных испытаний, данные, имеющиеся в поданных документах, рассматриваются специаль-ной конкурсной комиссией, которая дает рекомендации компетентному единоличному или коллегиальному органу, осуществляющему с учетом этих рекомендаций назначения.

В России наибольшая часть членов Совета Федерации занимает с 1996 г. эти должности

ex-officio (в декабре 1993 первый состав Совета Федерации был избран всеобщими прямыми

выборами сроком на два года, и такой порядок формирования первого созыва Совета Федерации был закреплен также в п. 7 заключительных и переходных положений Конституции Российской Федерации, которая была принята на референдуме 12 декабря 1993 г., т.е. в один день с выборами депутатов Государственной Думы и Совета Федерации). Согласно ч. 2 ст. 95 Конституции России, "в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти". В декабре 1995 г. в силу вступил Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", который уточнил порядок формирования данной

палаты российского парламента, установив, что в Совет Федерации входят по должности глава законодательного и глава исполнительного органов государственной власти каждого субъекта РФ, и только в двухпалатном законодательном органе субъекта РФ его представитель определяется совместным решением обеих палат.

В современных условиях способ формирования государственных органов путем подбора должностных лиц по жребию практически вышел из употребления. Один из немногочисленных примеров образования органов жеребьевкой – выбор в отдельных странах по жребию присяжных заседателей из большего их количества для участия в судебном рассмотрении конкретного дела. Кроме того, в некоторых современных странах с мажоритарной избирательной системой в том случае, когда два кандидата, набравшие наибольшее количество голосов, получили равное их

количество, жребий используется как дополнительный способ определения победителя на выбо-рах из числа указанных двух кандидатов.

Под кооптацией понимают избрание коллегиальным органом членов в свой состав. Такой способ формирования государственных органов нельзя назвать распространенным, однако в

отдельных странах он используется. Например, в Пакистане 20 депутатов-женщин, а в Бангладеш 30 депутатов-женщин избираются самими парламентами указанных стран. Очевидно, применение кооптации в данном случае нацелено на дополнительное обеспечение политических прав женщин в условиях мусульманской страны. Целью применения кооптации является, как представляется, введение еще одной гарантии независимости этого судебного органа конституционного надзора.

В зависимости от территории, в пределах которой действует тот или иной государственный орган, органы подразделяются на центральные и местные. В федеративных государствах наряду с этим органы делятся на общефедеральные (федеральные) и органы отдельных субъектов

федерации (штатов, провинций, кантонов и т.п.). В федеративных государствах по отношению к

местным органам, создаваемым в административно-территориальных единицах, на которые

делится территория субъектов федерации, центральными выступают и общефедеральные органы, действие которых распространяется на всю федерацию, и органы субъектов федерации, действие которых распространяется на всю территорию данного субъекта федерации.

По характеру компетенции выделяются следующие виды государственных органов: органы власти, административные органы, органы правосудия, органы контроля, органы обороны.

Органы власти занимают в системе органов любого государства главенствующее положение, играют ведущую роль. Они принимают наиболее важные решения в рамках своей компетенции, определяют основные направления политики. Органы власти в некоторых странах могут подразделяться на высшие и местные (в федерациях высшие органы создаются и на общефедеральном уровне, и на уровне отдельных субъектов федерации). В деятельности высших органов власти реализуется государственный суверенитет.

Как уже отмечалось выше, не во всех странах муниципальные органы рассматриваются в

качестве составной части государственного механизма. Однако во всех странах за ними признаются определенные властные полномочия, что нашло отражение в законодательстве и юридической доктрине: в одних странах речь идет о местных органах государственной власти (на Кубе, в

Китае), в других – о местных органах публичной власти (в Японии), в третьих – об органах мест-ной власти (в Португалии), в четвертых – об органах местного самоуправления (в России с 1993 г.).

Административные органы занимаются управленческой и распорядительной деятельно-стью. Они исполняют решения органов власти, каждодневно занимаясь текущими вопросами в рамках, очерченных органами власти. По характеру компетенции административные органы, в свою очередь, подразделяются на органы общей компетенции, отраслевые и межотраслевые орга-ны.

Органы правосудия создаются с целью восстановления нарушенного права, в ходе чего воз-никает необходимость толкования юридических норм. В ведении органов правосудия находятся, главным образом, вопросы правоприменения, хотя, как уже отмечалось, в результате правоприме-нительной деятельности судов могут появляться новые нормы в виде судебных прецедентов, либо правовым нормам может быть дано общеобязательное (т.е. по существу нормативное) толкование. Это, естественно, не означает, что все правоприменение отдано исключительно в руки органов правосудия. С правоприменением связана деятельность всех органов государства и отдельных граждан. Однако в случае возникновения каких-либо разногласий в связи с применением норм права последнее слово остается за судебными органами.

Важную роль в системе государственных органов играют органы контроля. При этом кон-троль понимается широко. К этим органам, в частности, в России следует отнести органы проку-ратуры, которые осуществляют надзор за соблюдением законности. Органы прокуратуры контро-лируют различные государственные органы, предприятия, организации и действия отдельных лиц с точки зрения соблюдения ими законности, что предполагает единообразное исполнение законов в пределах каждой страны.

Существуют и другие разновидности органов контроля. Таковыми являются, например, орга-ны, осуществляющие контроль в экономической сфере.

Выше уже шла речь и об иных органах, осуществляющих, главным образом, контрольную де-ятельность – омбудсманы, прокуратура и т.п. Еще одним видом государственных органов являют-ся органы обороны. В их задачу входит охрана границ, разведка и контрразведка, готовность во-оруженным путем защитить суверенитет и территориальную целостность страны от посяга-тельств извне.

В заключение следует отметить, что деление государственных органов на органы власти,

административные органы, органы правосудия, органы контроля и органы обороны носит в

известном смысле условный характер. Ведь по сути все органы государства обладают властными полномочиями (другое дело, объем этих полномочий различен), поскольку через деятельность всех государственных органов осуществляется государственная власть.

Будет полезно почитать по теме: