Общая характеристика функционирования и взаимодействия органов публичной власти

Парламент – это полностью или частично выборный высший законодательный и коллегиальный представительный орган государства. Степень демократичности и реальная роль парламента в системе государственных органов определяются целым рядом факторов и могут быть различными в разных странах. Так, во Франции в годы V республики (после 1958 г.) роль парламента была в значительной степени снижена. В то же время в Швеции роль парламента не только не

падает, но повышается.

Парламенту как органу власти принадлежат весьма важные функции. Эти функции по харак-теру полномочий можно сгруппировать следующим образом. Прежде всего – законодательная функция. Принятие законов и иных нормативных актов (палаты Федерального Собрания России, например, вправе одобрять постановления, которые могут иметь нормативный характер), которые обладают высшей юридической силой, является значимой прерогативой парламента. Иногда в

качестве самостоятельной функции выделяют так называемую учредительную функцию – приня-тие конституции (хотя в некоторых странах новую конституцию вправе одобрить только специ-альный орган – учредительное собрание или аналогичный институт) и поправок к основному

закону. В некоторой степени это оправдано, поскольку внесение изменений в конституцию имеет особое политическое и юридическое значение, поэтому в большинстве стран такие изменения производятся в соответствии со специальной процедурой. Но, с другой стороны, какой бы важно-стью не обладали изменения основного закона, конституционные поправки представляют собой разновидность законодательного акта, и, следовательно, их принятие является реализацией зако-нодательной функции.

Следующей функцией парламента, связанной с законодательной функцией, можно назвать бюджетно-финансовую функцию. Бюджетно-финансовая функция заключается в принятии бюд-жета, иных актов о доходах и расходах государства (например законодательства о налогах). Дру-гими словами, именно парламент определяет статьи государственных доходов и расходов, хотя проект бюджета в большинстве стран выдвигается правительством. И лишь уже в рамках одоб-ренных статей расходов и утвержденных парламентом программ органы исполнительной власти вправе распоряжаться выделенными средствами. Таким образом, у парламента имеется финансо-вый рычаг воздействия на другие органы власти и на жизнь страны вообще. В США, например, финансовые полномочия Конгресса имеют особое значение для оказания влияния на политику президента как носителя исполнительной власти, так как в этой стране органы исполнительной власти не несут ответственности перед парламентом.

Еще одной функцией парламента являются его полномочия по формированию различных

государственных органов. В парламентарных республиках, например, парламенты, как правило, избирают главу государства (в Греции), либо члены парламента составляют наибольшую часть коллегии, выбирающей президента (в ФРГ, Италии). Коллегиальный глава государства в республиках, как правило, формируется парламентом. В парламентарных республиках и монархиях, республиках со смешанной формой правления и многих дуалистических монархиях правительство формируется в зависимости от расстановки сил в парламенте, и хотя формально глава и члены правительства назначаются главой государства (но бывают и исключения из общего правила: в Швеции, например, глава правительства избирается парламентом), глава правительства, а иногда и его члены

утверждаются парламентом, либо одной из его палат. Кроме того, правительство в таких странах приступает к своим обязанностям только после того, как парламент (либо одна из его палат) боль-шинством голосов поддержит программу вновь сформированного правительства. В противном случае правительство, чья программа была отвергнута, уходит в отставку, так и не начав своей деятельности.

Парламенты вправе формировать и иные органы государства. В зависимости от страны пар-ламент или одна из его палат формирует или участвует в формировании разнообразных органов контроля, судебных органов, совещательных органов и т.д.

К числу функций парламента относятся контрольные полномочия. Контрольная функция тес-но связана с уже перечисленными функциями, и ее существование логически вытекает из наличия у парламента названных выше функций, поскольку контроль за исполнением принятых решений способствует их реальному воплощению в жизнь. В то же время парламент как один из наиболее демократичных органов контролирует исполнительные, а также и иные государственные органы. Парламент осуществляет контроль за исполнением бюджета, заслушивая и утверждая отчет правительства, выслушивая мнение специальных органов финансового контроля (счетных палат и т.п.). Контрольная функция реализуется через депутатские запросы и вопросы представителям различных государственных органов, путем приглашения членов правительства и руководителей ведомств на заседания постоянных или временных парламентских комитетов и комиссий с тем, чтобы они дали разъяснения по тому или иному вопросу. Одна из форм опосредованного парламентского контроля в сфере защиты прав человека – деятельность омбудсмана.

В парламентарных республиках и монархиях, республиках со смешанной формой правления и в некоторых дуалистических монархиях правительство несет политическую ответственность

перед парламентом. В силу этого парламент может отправить правительство в отставку либо

путем принятия вотума недоверия (отклонения вотума доверия), либо путем одобрения резолюции порицания. Разница между ними состоит в том, что вопрос о доверии ставит правительство, а проект резолюции порицания рождается в недрах самого парламента. Естественно, вынесение вотума недоверия или принятие резолюции порицания довольно редко служит причиной отставки в силу того, что правительство не может не опираться на парламентское большинство с первых своих шагов. Чаше всего проект резолюции порицания выдвигается оппозицией с целью развертывания дискуссии о политике правительства, в ходе которой она может изложить свое видение проблем и подвергнуть правительство критике. Для того, чтобы не допустить злоупотреблений правом

выдвижения проекта резолюции порицания, законодательно устанавливается, сколько раз в тече-ние сессии каждая партийная фракция может выдвигать проекты резолюции порицания. Вопрос о доверии может быть поставлен правительством вместе с законопроектом с тем, чтобы мобилизо-вать своих сторонников для поддержки этого законопроекта или с иной целью. Как причина ухода в отставку правительства механизм вынесения вотума недоверия или принятия резолюции порицания может сработать, если распадается правительственная коалиция, если партия, формирующая правительство, располагает относительным большинством мест в парламенте, если соотношение сил в парламенте изменилось в результате частичных досрочных выборов. В результате вынесения вотума недоверия уходили в отставку, например, правительства Португалии (1971 г.), Великобритании (1979 г.), ФРГ (1982 г.), Вануату (1996 г.).

Парламенты, осуществляя контрольную функцию, вправе создавать следственно-ревизионные комиссии (комитеты). Среди функций парламента можно выделить также полномочия по принятию одноразовых нормативных актов (объявление войны и заключение мира, амнистия, решение о проведении референдума, о присвоении почетных званий и т.п.). Список таких актов в разных странах может быть различным. Выполняет парламент и церемониальную функцию. Так, во многих республиках президенты произносят клятву и вступают в должность на заседании парламента или одной из палат. Как особая честь рассматривается предоставление парламентской трибуны иностранному государственному деятелю (чаще всего – главе государства или правительства). Эта функция может показаться не столь уж и важной, так как в ней не проявляются какие-либо полномочия или прерогативы парламента. Вместе с тем данная функция подчеркивает значимость парламента как органа власти.

Если исходить из другого критерия – направления деятельности, то функции парламента можно подразделить на две группы: внутригосударственные и внешнегосударственные функции. При выполнении и той, и другой функции может осуществляться законодательная, финансовая, контрольная, церемониальная деятельность, деятельность по формированию различных государ-ственных органов и деятельность по принятию одноразовых ненормативных актов.

Структура всех парламентов имеет много сходных черт. Так, парламент обычно бывает

однопалатным либо двухпалатным. Иногда палат может быть и больше. Например, Конституция ЮАР 1983 г. предусматривала существование трехпалатного парламента. По Конституции Юго-славии 1974 г. Скупщины республик и автономных краев имели трехпалатную структуру. Но это исключения из правила. Наличие двухпалатного парламента оправдано в федеративном государ-стве, в котором одна палата формируется на основе представительства всего населения государ-ства, а в другой палате представлены отдельные субъекты федерации. В силу этого каждый субъ-ект федерации представлен равным количеством членов второй палаты. Только в четырех федера-тивных государствах (Танзании; Сент-Китс и Невисе; Федеративных Штатах Микронезии; Коморских островах) существуют однопалатные парламенты.

Особая ситуация существует в ФРГ, где многие ученые не признают Бундесрат – орган

земельного представительства – палатой парламента, обращаясь при этом зачастую к соответ-ствующей позиции федерального конституционного суда. В то же время некоторые германские специалисты подходят к этому вопросу более осторожно, указывая на специфичность Бундесрата и отмечая, что имеются аргументы как в пользу признания его палатой парламента, так и против этого.

В унитарных государствах, напротив, верхняя палата традиционно играла роль консерватив-ного тормоза прогрессивных преобразований и формировалась менее демократичным путем, чем нижняя (по наследству, либо путем назначения и т.п.). В демократических государствах, где и верхняя и нижняя палаты формируются целиком или в основном путем выборов, смысла в суще-ствовании верхней палаты не осталось. Не случайно в некоторых странах верхние палаты после Второй мировой войны были упразднены (Новой Зеландии, Дании, Швеции). В некоторых странах сохранение второй палаты – дань традиции, а в некоторых вторая палата – сдерживающий фактор на пути преобразовании.

Иногда в отдельных унитарных государствах вторую палату формируют как орган представительства территориальных коллективов, проживающих в пределах административно-терри-ториальных единиц (во Франции, в Италии, Испании). Этим стараются объяснить необходимость

сохранения верхних палат парламентов в таких государствах. В регионалистском государстве

(Испании, Италии), которое, как уже отмечалось, рассматривается в качестве промежуточной формы между унитарным и федеративным государством, такое "заимствование опыта" федерации до определенной степени оправдано. Однако в целом для унитарного государства вряд ли орга-ничным является копирование в структуре парламента черт, присущих федерациям. Субъекты

федерации представляют собой государственные образования в сложносоставном государстве, в силу чего они обладают специфическим статусом, как уже говорилось, и нуждаются в специаль-ном представительстве в федеральном парламенте. В то же время административно-территориальные единицы в унитарном государстве отнюдь не обладают признаками государ-ственных образований.

Специфической является структура норвежского парламента – стортинга. Весь его состав, т.е. 155 депутатов, избирается полностью и без каких-либо отличий между будущими парламентария-ми. Потом одна четверть из этого общего состава избирается в ластинг, а оставшиеся образуют одельстинг. Согласно официальной точке зрения, стортинг представляет собой однопалатный парламент, имеющий определенное структурное своеобразие.

Парламенты и их палаты сами организуют свою работу, формируют необходимые им для функционирования внутренние органы. Так, в каждом парламенте любой страны или в его палатах создаются руководящие и координирующие органы (председатели, их заместители, бюро или президиумы, секретари и т.п.). Структура таких руководящих и координирующих органов, их компетенция, формы и методы работы сходны в большинстве парламентов различных стран, хотя, естественно, некоторая специфика присуща практически любому парламенту.

Важнейшими органами современного парламента являются отраслевые постоянные комиссии (комитеты). Они образуются, как правило, на межпартийной основе в начале деятельности парламента или его палаты нового созыва и работают до истечения срока полномочий парламента или его палаты данного созыва. Если состав палаты обновляется постепенно (например, в США каждые два года переизбирается одна треть сенаторов, в России полномочия члена Совета Федерации прекращаются с прекращением полномочий глав исполнительной власти и руководителей органов законодательной власти субъектов РФ), то и состав постоянных комиссией (комитетов) меняется постепенно.

Период конца XIX – начала XX вв. охарактеризовался активизацией парламентов в сфере внешней политики соответствующих государств, в то время как в XVII – первой половине XIX вв. считалось, что внешняя политика является прерогативой органов исполнительной власти. Вторая половина XX в., несмотря на противоречивость процессов эволюции парламентаризма, все же

демонстрирует в целом возрастание роли парламентов во внешнеполитической области и усиле-ние интереса парламентариев к внешней политике. Одним из проявлений активизации парламен-тов во внешнеполитической сфере является развитие межпарламентских связей. Наряду с двусто-ронним сотрудничеством парламентов различных стран, в международных организациях создаются органы, формируемые из представителей национальных парламентов. Появились и межпарламентские международные организации. Старейшей из таких организаций является Межпарламентский союз. Отсчет истории Межпарламентского союза обычно ведут с 1889 г., когда в

Париже была созвана I Межпарламентская конференция по международному арбитражу (иногда, правда, предлагают вести отсчет с начала подготовительной работы этой Конференции), но постоянная международная организация под названием Межпарламентский союз была учреждена только в 1894 г. Примечательно, что уже упомянутая Межпарламентская конференция носила универсальный характер, поскольку в ее работе приняли участие делегаты государств, находя-щихся на трех континентах. Наряду с представителями из 7 европейских стран (Бельгии, Велико-британии, Венгрии, Дании, Италии, Испании и Франции), на Конференцию прибыли делегации из одной американской (США) и одной африканской (Либерия) стран. Сегодня в Межпарламентском союзе представлены парламенты более сотни стран всех (кроме, естественно, Антарктиды) континентов. В настоящее время действует также ряд международных межпарламентских организаций: Латиноамериканский парламент (образован в 1964 г.), Арабский Межпарламентский союз (создан в 1974 г.), Парламентская ассоциация за Евро-Арабское сотрудничество (учреждена в 1974 г.), Союз африканских парламентов (функционирует с 1976 г., но в 1975 г. несколько африканских государств приняли Декларацию о создании такого Союза), Межпарламентская организация ассоциации

государств Юго-Восточной Азии (образована в 1977 г.) и др.

Роль и значение парламентов в конституционном механизме осуществления власти большин-ства современных государств отражаются в законодательной базе функционирования этих .высших представительных коллегиальных органов.

Глава государства в системе государственных органов. Глава государства – это институт, представляющий государство. Разнообразие функций главы государства в разных странах вызывает трудности для более точного определения данного института.

Понятие главы государства появилось в Европе в эпоху позднего феодализма. Однако осознание людьми сущности социального явления может произойти спустя довольно долгое время после возникновения данного явления (это – следствие объективного характера самих социальных явлений). Сегодня, используя понятие главы государства при ретроспективном исследовании политических систем и их отдельных элементов, мы обнаруживаем рассматриваемый институт в разных государствах с древнейших времен. При этом как в настоящее время, так и в прошлом не везде глава государства – единоличный орган. Так, в Спарте одновременно правили два царя, два должностных лица, выполнявших функции главы государства, существовали в республиканском Риме (консулы) и Карфагене.

XVIII в. внес в эволюцию поста главы государства нечто принципиально новое – институт президентства. Сам по себе термин "президент" (происходящий от латинского слова praesidens, что может быть переведено на русский язык как "сидящий впереди") был известен со времен Древнего Рима. Однако на протяжении длительного времени президентом чаще всего называли председательствующего на каком-либо собрании. Президенты возглавляли и некоторые учрежде-ния (например президент Академии наук), но обычно в том случае, если учреждение носило

характер некоего коллегиального формирования (к примеру, Академия наук мыслилась в качестве собрания ученых мужей). Впервые глава государства стал именоваться президентом в США с принятием Конституции 1787 г. Затем посты президентов республик были введены в странах

Латинской Америки, после этого – в Европе, Азии, Африке. В настоящее время более 70% суще-ствующих на Земле стран имеют в качестве главы государства президентов.

Объем полномочий и реальные возможности по их осуществлению у главы государства в различных странах отнюдь не совпадают. Так, для государств, в которых установлена парламентарная форма правления (в данном случае неважно, республиканская или монархическая), характерна незначительная роль главы государства. При этом за ним законодательно может быть закреплен весьма небольшой круг правомочий (например, в Швеции за королем сохраняются главным образом представительские функции, а также право заседания во внешнеполитическом комитете). В других странах формально глава государства обладает широкими правами, однако на деле осуществляет свои функции по инициативе других государственных органов (чаще всего премьер-министра). Например, в ФРГ федеральный президент (как и в других парламентарных республиках) вправе досрочно распустить Бундестаг, но фактически сделать это он может лишь в результате инициативы федерального канцлера и на основе жестких законодательных положений. Большими полномочиями обладает и королева (король) Великобритании, однако они реализуются только по инициативе премьер-министра.

В президентских республиках и дуалистических монархиях возможности главы государства гораздо шире. Главе государства вверяется исполнительная власть, он может в большей или меньшей степени воздействовать на органы законодательной и судебной власти. Вместе с тем в президентских республиках глава государства, как правило, не имеет права досрочного роспуска парламента или его отдельных палат.

Еще значительнее прерогативы и реальные возможности главы государства в республиках со смешанной формой правления. Аккумулируя в своих руках полномочия, характерные для главы государства парламентарной и президентской республик, президент, например, Франции превра-тился в один из ключевых институтов государственного механизма этой страны.

При главе государства могут создаваться различные совещательные и иные специализированные государственные органы. В настоящее время, например, в Португалии имеется Государственный Совет, в Греции – Совет республики, в России – Президентский совет, Совет безопасности, Совет обороны. Фактическая роль таких органов зависит как от реального статуса главы государства (при различных формах правления, как мы помним, такой статус неодинаков), поскольку их основные решения реализуются, главным образом, через акты главы государства, так и от готовности самого главы государства прислушиваться к мнению, сформулированному в рекомендательных решениях этих органов.

В любом государстве, независимо от того, признается или нет принцип разделения власти, имеются органы, которые осуществляют текущее руководство делами страны, претворяют в жизнь внутри- и внешнеполитические решения. В современных условиях система таких органов возглавляется институтом, получившим наименование правительства. В своей деятельности правительство тесно связано с главой государства.

Будучи социально значимой функцией государственно-властвующего субъекта, исполнитель-ная власть осуществляется в конкретных политико-исторических условиях разным набором госу-дарственных органов. В частности, роль различных государственных органов в реализации исполнительной власти связана с формой правления.

В президентских республиках правительство – только совещательный орган при главе госу-дарства, которому вверяется исполнительная власть. В абсолютных монархиях формально ситуа-ция такая же, однако на деле многое зависит от личностных качеств самого монарха: при слабом монархе роль правительства возрастает, при сильном монархе – падает. В парламентарных стра-нах и странах со смешанной формой правления (дуалистических монархиях и полупрезидентских республиках) правительство выступает как основной самостоятельный орган исполнительной власти и роль его велика. В таких странах правительство подотчетно парламенту и действует, пока получает от парламента доверие. Следовательно, в парламентском государстве и в государстве со смешанной формой правления правительство должно заручиться поддержкой большинства членов парламента. Поэтому, как правило, правительство в таких государствах формирует партия или блок партий, располагающий большинством мест в парламенте. Но именно в силу того, что правительство опирается на парламентское большинство, дает ему огромные возможности воздействия на политическую и социально-экономическую жизнь общества. Это не означает, однако, что правительство в состоянии запросто манипулировать парламентом. Механизм принятия решений в парламенте, гласность заседаний представительного органа и другие факторы позволяют парламентской оппозиции оказывать определенное влияние на деятельность парламента. В то же время опора на парламентское большинство, само собой разумеется, как уже отмечалось, раскрывает

перед правительством широкие возможности.

В России, например, по Конституции 1993 г. была установлена республика со смешанной формой правления (в которой президент, как известно, играет видную политическую и управлен-ческую роль), причем в такой модификации, которая содержит в себе элементы, характерные для монократической республики. Особенно это заметно в сфере исполнительной власти и во взаимо-отношении исполнительной и законодательной ветвей власти. С одной стороны, Президент РФ "определяет основные направления внутренней и внешней политики государства" (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ), а с другой – ответственность за внутреннюю и внешнюю политику несет правительство, которое также назначается и увольняется в отставку президентом. При этом политическую ответственность правительство несет опять же перед президентом. Государственная Дума путем выражения недоверия правительству лишь обращает внимание на деятельность правительства, но если глава государства одобряет эту деятельность, то правительство остается у власти. А если Государственная Дума будет упорствовать в своем несогласии с политикой правительства и в течение трех месяцев дважды вынесет вотум недоверия правительству, то президент распускает эту палату Федерального Собрания. Судьба же правительства в любом случае находится в руках главы государства.

Организационная структура правительства в различных странах, как правило, сходна, хотя могут встречаться определенные отличия. Обычно в состав правительства входят министры и другие должностные лица (как это предусмотрено законодательством). Ввиду необходимости повышения эффективности работы правительства, усиления оперативности принятия и исполнения

решений в рамках этого органа исполнительной власти формируется обычно орган более узкого состава, который и выполняет собственно функции правительства. В ряде стран континентальной Европы (например Португалии) такой орган именуется Советом министров, в Великобритании – Кабинетом министров, в некоторых франкоязычных странах Африки – Советом кабинета и т.д. В этот узкий по своему составу орган входят глава правительства, его заместители и министры (хотя в некоторых странах должностные лица, называющиеся в большинстве стран министрами, могут иметь и иное наименование).

Во многих странах в правительство наряду с министрами, возглавляющими отраслевые министерства и другие ведомства, входят так называемые государственные министры или министры без портфеля. Они не возглавляют конкретные центральные органы управления, но их статус в правительстве несколько выше, чем у обычных министров, и они сосредоточивают свою деятельность исключительно в правительстве и его внутренних органах. Правда, в некоторых странах (например в Великобритании) статус должностных лиц, также называющихся государственными министрами, ниже статуса обычных министров.

Высшие органы, осуществляющие исполнительную власть, в своей деятельности опираются на центральные и местные отраслевые органы управления. Примечательно, что исторически спе-циализированные отраслевые органы управления, обладающие властными полномочиями, появи-лись раньше особого коллегиального органа, координирующего работу всех отраслевых управ-ленческих органов и отвечающего за исполнительную сферу реализации власти. Вспомним,

например, древнегреческие полисы, где были должностные лица, ведавшие различными сферами управления, имелись также и коллегиальные институты власти, но ни один из них даже отдаленно не напоминал современное правительство. Магистраты и Сенат Древнего Рима также вовсе не

соотносились как министерства и правительство. В ряде древних и средневековых монархий име-лось должностное лицо (на Ближнем и Среднем Востоке оно чаще всего именовалось, например, визирем, а в Европе, в частности, во Франкском государстве при Меровингах, – мажордомом),

которое возглавляло управленческий аппарат. Но это было именно высшее должностное лицо при монархе, а не глава коллегиального исполнительного органа. Конечно, в порядке формирования и деятельности различных коллегиальных органов древних и раннесредневековых монархий и республик можно найти отдельные элементы, ставшие позже атрибутами правительства. Однако в качестве особого органа правительство появляется в Европе в позднее средневековье, что было связано с усложнением задач государственного управления.

Для претворения в жизнь решений государственных органов и повседневной реализации управленческой деятельности необходим аппарат, состоящий из чиновников-специалистов.

Современное государство нуждается в довольно разветвленном управленческом аппарате,

состоящем из специализированных подразделений. В современном правовом государстве служа-щие должны действовать в соответствии с принципом законности, т.е. с соблюдением норм зако-нов, а также обычаев, судебных прецедентов и т.п. Именно такая их работа и призвана обеспечить положение, когда правят законы, а не личности.

Естественно, формальная политическая нейтральность чиновников предполагает их лояль-ность существующему конституционному строю. А конституционный строй представляет собой правовое выражение политического строя, экономического строя, социального строя. В данной связи необходимо отметить, что в демократическом государстве такая лояльность означает

неукоснительное исполнение нормативных предписаний, основанных на конституции и развива-ющем ее законодательстве при сохранении за государственным служащим полной свободы

политических убеждений, если только эти убеждения не влекут за собой нарушений законодательства и неисполнения или ненадлежащего исполнения служебных обязанностей. Всякие попытки контролировать политические убеждения государственных служащих, а также увольнения чиновников или отказ в приеме на государственную службу лиц по тем мотивам, что они разделяют

какие-либо политические убеждения, нежелательные для действующего правительства, хотя и нет никаких оснований считать, что такие служащие или кандидаты на должность проявили или про-явят неуважение к действующему законодательству, у них отсутствует беспристрастность или они не

обладают необходимой квалификацией, являются отступлениями от принципов демократии.

Тотальный контроль над сознанием, в том числе и над политическими убеждениями, стремятся

насадить при тоталитарных режимах. Однако и при тоталитаризме проконтролировать чье-либо сознание при отсутствии внешних проявлений внутренних убеждений невозможно. Поэтому

падения, казалось бы, мощных диктатур выглядят зачастую неожиданностью, хотя на деле такие диктатуры к моменту краха уже не имеют существенной поддержки, в том числе и в государ-ственном аппарате, при сохранении внешних проявлений преданности со стороны чиновников.

В большинстве современных демократических государств в настоящее время законодательно закреплены положения, нацеленные на то, чтобы соблюдение юридических норм занимало цен-тральное место в деятельности любого чиновника. В таких государствах кадровому служащему, соблюдающему юридические нормы, обеспечивается невозможность увольнения, снижения окла-да, перевода в другую местность, затруднения карьерного роста по произволу начальства, другими словами, кадровому государственному служащему даются гарантии независимости и подчиненности в первую очередь юридическим нормам, сравнимые с гарантиями независимости, устанавливаемыми для судей. В то же время такие гарантии вовсе не подрывают служебную дисциплину, поскольку своевременное и точное исполнение указаний и распоряжений начальника, отданных в рамках его компетенции, закрепленной в законах и принятых на основе законов подзаконных

актах, является должностной обязанностью каждого чиновника, а неисполнение или ненадлежа-щее исполнение таких законных указаний и распоряжений рассматривается как нарушение юри-дически закрепленных должностных обязанностей и может служить основанием для дисципли-нарного наказания или увольнения. Другое дело – указания и распоряжения начальника, наруша-ющие юридические нормы: чиновник вправе обжаловать их в соответствующем порядке, а их ис-полнение может привести к наказанию. Основанием для дисциплинарного взыскания или уволь-нения служащего является в указанных странах нарушение юридических норм в отношениях с гражданами. При этом предусмотрены процедуры, призванные оградить честного чиновника от несправедливых наговоров и одновременно не допустить того, чтобы виновный избежал наказа-ния. Конечно, нет ни одной страны, где все работало бы идеально, везде есть свои проблемы,

однако, несомненно, правовые основы функционирования государственного аппарата крепче там, где этому вопросу уделяют больше внимания.

В ряде стран (Португалии, Франции, Бразилии и др.) система государственных управленче-ских органов официально именуется администрацией. Польский административист Я. Ланг пишет, что в административно-правовой науке слово "администрация" употребляется в двух значениях: во-первых, "администрация – это некоторая организация, система органов, уполномоченных на решение публичных либо государственных задач", во-вторых, "администрация – это некоторая деятельность", причем "когда эту деятельность осуществляет государство, то это – государственная администрация, когда же эту деятельность осуществляют также другие институты и органы, то это – публичная администрация". В России под администрацией понимают либо один управленческий орган (например Администрация Президента РФ), либо совокупность нескольких

органов управления, но не охватывающих всего управленческого аппарата государства.

Судебные органы и иные органы, участвующие в отправлении правосудия. Обеспечение надлежащего применения права, в том числе и разрешение конфликтов на основе действующего права, является одной из важнейших сфер деятельности государства. Постепенно, в течение исто-рически длительного времени судебные институты обособились и составили самостоятельную систему государственных органов. В современном демократическом государстве обеспечение

независимости суда рассматривается как первоочередная задача нормального функционирования и судебной системы и всей системы, государственных органов в целом.

Между тем независимость суда не является самоцелью, а должна служить адекватному пра-воприменению и защите прав человека. Как показывает опыт России 90-х гг., абсолютизация независимости суда может привести к судебному произволу, который ничуть не лучше административного. Судьи – такие же люди, как и представители законодательных и исполнительных органов. И в отношении судебной ветви власти вполне справедливо замечание Дж. Мэдисона, относящееся еще к 1788 г., о том, "что власть, по природе своей, склонна вторгаться в чужие сферы и, чтобы удержать ее от перехода за установленные ей пределы, требуются серьезные методы и

меры". В 90-е гг. XX в. в российских судах первой инстанции можно зафиксировать довольно много нарушений закона (например не выдерживаются процессуальные сроки; случается, что по уголовным делам наказание назначается на срок, превышающий максимальный предел, установ-ленный законом; судьи иногда применяют ненадлежащий закон и т.п.). При этом никакие нарушения не сказываются на карьере судей, поскольку механизмы внутреннего контроля судейского

сообщества (в лице квалификационных коллегий и, отчасти, Совета судей) в отношении входящих в него судей довольно слабы и неэффективны (подробнее речь об этом пойдет ниже). Судьи оказались независимы от закона, в то время как определенная неформальная зависимость судей от различных (в том числе и несудебных) органов власти осталась. В частности, некоторые материальные блага (муниципальное жилье, дачные участки и пр.) поступают судьям низовых инстанций от местной администрации, а судьям Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов – от Администрации Президента РФ; продвижение по службе во многом зависит от расположения непосредственных начальников. По-видимому, такая скрытая, неформальная зависимость судей способна при внешне незаметном давлении на них со стороны управленческих органов и традиционно связанных в России с административными институтами органов прокуратуры привести после кассации к едва ли обоснованному ужесточению приговора без открытия каких-либо новых

обстоятельств и улик и при менее тщательном, чем предыдущий, новом судебном разбирательст-ве.

Квалификационные коллегии формируются на съездах судей из числа самих судей. А именно квалификационным коллегиям принадлежат полномочия по освобождению судей от должности, приостановлению исполнения судьями их обязанностей, по разрешению на возбуждение уголов-ного дела против судьи. Согласно Закону РФ "О статусе судей в Российской Федерации", полно-мочия судьи прекращаются, помимо других оснований (добровольной отставки, прекращения гражданства России и т.п.), вследствие совершения поступка, позорящего честь и достоинство

судьи или умаляющего авторитет судебной власти, а также вступления в законную силу обвини-тельного приговора суда в отношении судьи либо судебного решения о применении к нему при-нудительных мер медицинского характера. Примечательно, что в перечне оснований для освобождения судьи от должности отсутствует систематическое неисполнение судьей правовых норм. В данном случае речь идет не о тех ситуациях, когда судья нарушил закон, за что предусмотрена уголовная, гражданская либо административная ответственность, а о тех, когда судья в ходе судебного разбирательства и при вынесении решения или приговора применяет ненадлежащий закон или ненадлежащим образом использует закон.

Как уже отмечалось, в государствах, провозгласивших разделение власти, как правило, все ветви власти находятся во взаимозависимости, что и рассматривается в качестве одного из важ-нейших факторов, препятствующих узурпации властных полномочий. Так, например, в Англии и США судьи могут быть отстранены от должности путем специальной парламентской процедуры – импичмента. Эта процедура появилась в Англии. Для судей она была установлена Актом об устроении, принятом в 1701 г. Согласно положениям этого Акта, судья может быть отправлен в

отставку по представлению двух палат, а отставка оформляется королевским указом. Примеча-тельно, что английский судья ставит возможность импичмента в один ряд с другими проявления-ми независимости суда.

Импичмент как способ увольнения судей был заимствован США и некоторыми другими государствами у Англии. В США на федеральном уровне импичмент получил закрепление в Конституции 1787 г. Обвинение выдвигается палатой представителей в соответствии со специальной процедурой, а решение о прекращении полномочий выносит Сенат. Как в Британии, так и в США к импичменту прибегают сравнительно редко.

Во многих штатах США судьи штатов избираются непосредственно гражданами на опреде-ленный срок. А компетенция по рассмотрению проступков судей и привлечению их к ответственности рассредоточена во многих случаях между различными комиссиями и должностными лицами. При этом состав этих комиссий формируется, как правило, не только из судей. В штате Калифорния, к примеру, большинство членов Комиссии по действиям судей составляют рядовые граждане, не входящие в судейское сообщество.

В некоторых европейских государствах дисциплинарными функциями (в том числе и право-мочием по увольнению) в отношении судей обладает специальный орган – Высший совет легислатуры, в формировании которого принимает участие и судейское сообщество. К примеру, во Франции в состав присутствия Высшего совета магистратуры, компетентного в отношении судей, входят Президент Республики, министр юстиции, пять судей, один чиновник прокуратуры, один

генеральный советник, назначенный Государственным советов (высшим органом административ-ной юстиции), три лица, не входящие ни в парламент, ни в судебные органы, назначаемые соот-ветственно Президентом Республики, председателями Национального собрания и Сената. Правда, в тех случаях, когда Высший совет магистратуры выступает в качестве дисциплинарного органа по отношению к судьям, в нем председательствует первый председатель Кассационного суда, а Президент и министр юстиции участия в его работе не принимают.

Хотя в некоторых государствах компетенция по увольнению судей возложена на судебные органы, состоящие из профессиональных судей, независимость суда нигде не рассматривается как самоцель, но повсеместно признается гарантией, обеспечивающей неукоснительное соблюдение правовых норм и препятствующей произволу. Независимость суда означает то, что при рассмот-рении конкретного дела и вынесении решения суд должен быть свободен от давления извне и предвзятости и руководствоваться только нормами права, толкуя их самостоятельно. Однако при этом суд обязан подчиняться нормам права. Особенности функций суда как государственного

органа налагает на него ответственность за исполнение правовых норм. Возможность привлечения судей именно за нарушение норм права, а не за то или иное решение конкретного дела, стимулирует более внимательное отношение к праву. Как показывает мировой опыт, возможность применения в отношении судей дисциплинарных мер вплоть до увольнения в случае нарушения судьями правовых норм несудебными органами или органами, формируемыми не только судейским сообществом и не только из судей, при соблюдении надлежащей процедуры отнюдь не нарушает независимости суда и даже обеспечивает условия, чтобы правили законы, а не люди; особенно это важно для таких стран, где (как например в России) весьма распространенными ценностями

являются корпоративные начала и так называемая честь мундира, под которой понимается отстаи-вание и оправдание перед посторонними любых поступков своих коллег по ведомству.

Наряду с принципом независимости суда, конституционное и текущее законодательство абсолютного большинства современных государств закрепляет еще несколько фундаментальных принципов организации и деятельности судебных органов: доступность судебной защиты для

физических и юридических лиц, осуществление правосудия только законными судами, запреще-ние создания чрезвычайных судов (в некоторых странах допускается, однако, возможность обра-зования чрезвычайных судов в военное время на театре военных действий), публичность (глас-ность) судебных слушаний, соблюдение надлежащей процедуры, мотивированность судебных действий, включая решения. Эти принципы сегодня уже стали практически общепризнанными, хотя, даже законодательное их закрепление не всегда и не во всех странах означает реальное их проведение в жизнь.

Важным моментом в работе современных судов многих стран является участие представите-лей общественности в судебном рассмотрении дела и вынесении решения. Сегодня существует две основных формы организации суда с участием профессиональных судей и представителей общественности – суд присяжных и шеффенский суд. Обе формы зародились в средние века (хотя и в Древнем мире в различных государствах представители общественности могли принимать участие в работе тех или иных органов, обладавших судебными полномочиями). Суд присяжных первоначально зародился в Англии, шеффенский суд – в Германии.

Основное различие между этими двумя формами организации суда состоит в следующем. В суде присяжных коллегия избранных для рассмотрения одного дела представителей общественно-сти присутствует в зале суда, располагаясь отдельно от ведущего заседание профессионального судьи, выслушивает сообщения о фактах, доводы сторон, свидетельские показания, замечания

судьи и самостоятельно выносит вердикт о виновности или невиновности подсудимого (в уголовном процессе), либо о справедливости или несправедливости требований истца (в гражданском процессе). В соответствии с вердиктом судья выносит приговор (в уголовном процессе) или решение (в гражданском процессе). В шеффенском суде вызванные для рассмотрения одного дела

заседатели располагаются рядом с профессиональным судьей, помогают ему вести заседание, вме-сте с судьей на основе выясненных фактов, свидетельских показаний и доводов сторон решают вопрос о виновности или невиновности подсудимого и выносят соответствующее решение (в гражданском процессе). Суд присяжных (они могут именоваться жюри, присяжные заседатели) получил распространение в Австралии, Австрии, Бельгии, Великобритании, Латвии, Литве, Испании,

Канаде, России (частично), США, Швейцарии, Эстонии и др., а шеффенский суд (т.е. суд с участием народных судей, народных или судебных заседателей, ассизов, шеффенов и т.п.) в Болгарии, Венгрии, Италии, Польше, России (теперь – частично), Словакии, Германии, Франции, Чехии и др.

Обе формы организации суда имеют как преимущества, так и недостатки. В частности, пре-имуществами суда присяжных является формальная независимость членов коллегии жюри от чье-го-либо мнения, сосредоточение их внимания только на обстоятельствах дела, создание условий для ориентации их только на голос совести при определении виновности и степени вины подсу-димого (в уголовном процессе) или правоты истца (в гражданском процессе). Недостатки суда присяжных во многом оказываются следствием как раз положительных сторон его деятельности. Состав суда присяжных получается довольно громоздким, а достаточно большое количество

людей приходится отвлекать от их прямых обязанностей на сравнительно длительный срок. В

результате этого возрастают государственные расходы, связанные с проведением суда присяжных. Эти причины приводят к тому, что круг дел, когда к судебному разбирательству могут быть привлечены присяжные, неизбежно в законодательном порядке сужается. А раз так, то и снижается уровень участия представителей общественности в отправлении правосудия в целом, в связи с чем слишком уж оптимистично был настроен ряд отечественных юристов, заявлявших, что "восстановление суда присяжных в России будет играть важнейшую роль в демократизации ее правосудия". Что касается демократии, то она вообще не определяется количеством людей, формально задействованных в том или ином политическом или административном действе.

Кроме того, надо отметить, что неопытность присяжных заседателей в рассмотрении дел в

суде, невозможность получить квалифицированную юридическую консультацию по всем возни-кающим в ходе разбирательства вопросам (напутствия судьи здесь явно недостаточно) и, соответ-ственно, неспособность до конца оценить последствия для подсудимого выносимого ими вердикта также отнюдь не относятся к положительным сторонам деятельности суда присяжных. Дела, рассматриваемые судами присяжных, зачастую бывают весьма сложными и запутанными, и воспринять все от начала до конца на слух – крайне тяжелая задача. Поэтому, как ни стараются снизить влияние эмоций присяжных заседателей на выносимый ими вердикт, полностью этого избежать невозможно. Да и обвинители, и защитники во многом строят свою тактику в зависимости от возрастного, полового, профессионального и т.д. состава членов жюри (в США, например, есть масса описаний на этот счет).

Недостатки суда присяжных приводят к снижению его роли даже в странах традиционного распространения. Например, на его родине, в Великобритании, в современных условиях с участи-ем присяжных рассматривается не более 1% гражданских и около 4% уголовных дел, входящих в компетенцию суда присяжных. Кроме того, все большее распространение получают жюри с уменьшенным составом (6 или 8 вместо 12).

В России, к сожалению, некоторые недостатки суда присяжных даже усугублены в силу раз-ных причин. С одной стороны, стремление к "чистоте формы" побудило отечественных законода-телей в гарантиях непредвзятости присяжных заседателей пойти слишком далеко, что вызывает критику зарубежных специалистов. Так, американский юрист У. Бернам пишет: "Российское пра-во о суде присяжных запрещает ссылку на предыдущие судимости по любым основаниям (ст. 446 УПК). Это, может быть, слишком строгий запрет".

С другой стороны, недостаточность финансовых средств у российского государства не позво-ляет в полной мере обеспечить провозглашенные гарантии независимости присяжных. В США, например, присяжные заседатели ограждены от какого-либо постороннего влияния на протяжении всего судебного разбирательства: после каждого судебного заседания их отвозят в гостиницу, где они живут за государственный счет, а из гостиницы привозят непосредственно в здание суда, в ходе всего рассмотрения дела они не имеют доступа к средствам массовой информации и т.д. В России же запрет присяжным общаться по делу с лицами, не входящими в состав суда, трактуется зауженно. В частности, в п. 14 постановления Пленума Верховного суда РФ от 20 декабря 1994 г. "О некоторых вопросах применения судами уголовно-процессуальных норм, регламентирующих производство в суде присяжных" говорится: "Исходя из содержащегося в п. 2 ч. 3 ст. 437 УПК РСФСР указания о том, что присяжные заседатели не должны общаться по делу с лицами, не входящими в состав суда, судьям надлежит неукоснительно соблюдать установленный ч.5 ст.440 УПК РСФСР порядок, согласно которому по завершении образования коллегии присяжных заседателей комплектные и запасные присяжные заседатели по предложению председательствующего занимают отведенные им места на скамье присяжных заседателей, отделенной от присутствующих в зале судебного заседания. Нахождение присяжных заседателей в ходе разбирательства дела на иных местах в зале судебного заседания должно рассматриваться как существенное нарушение уголовно-процессуального закона". Но как же тогда быть с общением за стенами зала судебного заседания? Ведь, практически, ни одно разбирательство не завершается в течение одного дня. На улице, дома, на работе заседатели общаются с родственниками, друзьями, коллегами, которые

могут высказывать свое мнение по рассматриваемому судом делу. К присяжным могут обратиться и родственники, и друзья подсудимого с просьбами, угрозами, предложениями подкупа. Одним словом, такие условия вовсе не способствуют сохранению присяжными непредвзятости.

К достоинствам шеффенского суда относятся обновление состава заседателей для рассмотре-ния каждого нового дела, количественное преобладание народных заседателей над профессио-нальными судьями в единой коллегии, что позволяет представителям общественности, если они уверены в своей правоте, решить исход дела, равенство прав заседателей и судьи, включая право зафиксировать свое особое мнение, меньшее количество представителей общественности, призы-ваемых для решения одного дела, а значит, возможность шире использовать институты народных заседателей при рассмотрении различных категорий уголовных и гражданских дел, лучшее зна-комство с материалами дела, возможность для заседателей уточнить по ходу рассмотрения юри-дические вопросы. Отрицательными сторонами шеффенского суда считают возможность домини-рования профессионального судьи (судей) в коллегии с заседателями ввиду его юридических зна-ний и опыта в судебных делах, небольшое количество заседателей, чтобы в достаточной мере

отражать общественное мнение. Вместе с тем в России недооценивается демократический потен-циал шеффенского суда. Ведь гражданственная позиция заседателей зависит не от их количества и не от того, состоят ли они в одной коллегии с профессиональными судьями или нет. Демократизм работы тех или иных органов публичной власти взаимосвязан с уровнем развития гражданского общества, и в условиях гражданского общества воспитывается активность и самостоятельность заседателей. Опыт таких стран, как, например, современные ФРГ и Франция, показывает, что шеффенский суд ничуть не уступает суду присяжных ни в демократизме, ни в эффективности.

Системы судебных органов в современных государствах, как правило, довольно сложны и разветвлены. В качестве отдельных примеров в приложении приводятся схемы судоустройства России, а также схемы судоустройства сравнимых с ней по территории или численности населе-ния федераций Европы, Северной и Южной Америки (ФРГ, США, Бразилии, Канады).

Правосудие как вид государственной деятельности осуществляется в условиях демократии только судами, однако в современном мире отправление правосудия судами невозможно без дея-тельности целого ряда государственных и общественных институтов. К числу таких государ-ственных органов относится прокуратура, несмотря на то, что в разных странах построение орга-нов прокуратуры и ее функции могут различаться.

Вместе с тем функции государственного обвинения, выполняемые прокурорами, весьма важ-ны для уголовного процесса. Поэтому без прокурора уголовное дело в суде подавляющего боль-шинства современных государств (и это относится, прежде всего, к странам с развитыми судеб-ными процедурами, обеспечивающими права человека) состояться не может.

Весьма важным для отправления правосудия является и такой негосударственный институт, как адвокатура. Адвокат – это независимый юрист. Он не состоит на службе у государства или

каких-либо организаций. Доходы адвоката состоят из гонораров его клиентов. Именно независи-мость и профессиональная квалификация позволяют адвокату оказывать реальную помощь клиен-ту. Во многих странах человек не обращается в суд без поддержки адвоката. В России же значи-тельная часть гражданских дел рассматривается без участия адвоката. "Может быть, это связано с тем, что "на душу населения" в нашей стране адвокатов приходится меньше в 2,5 раза, чем во Франции, и в 15 раз – чем в США".

Особенно существенна роль адвоката в уголовном процессе. В законодательстве многих стран закреплено право на бесплатную помощь адвоката в уголовном процессе по назначению суда. В России в ст. 48 Конституции также содержится указание на возможность бесплатной юридической помощи в случаях, предусмотренных законом. Но органы дознания, следствия, прокурор или суд в России, как правило, назначают адвоката без оплаты со стороны обвиняемого не всегда, когда у него не хватает средств для оплаты труда защитника, а только в тех случаях, когда участие защитника обязательно (обвиняемый – несовершеннолетний, страдает физическими или психическими недостатками, не владеет языком судопроизводства).

В некоторых государствах лица с низким уровнем доходов имеют право на бесплатную

помощь адвоката и в гражданском процессе. Естественно, деятельность адвокатов не ограничива-ется участием в судебных процессах по уголовным, гражданским и административным делам.

Однако здесь мы затрагиваем только аспекты, имеющие отношение к отправлению правосудия.

Вместе с тем нотариусы, исполняя свои функции, могут способствовать отправлению право-судия. Так, в случае спора в суде нотариально удостоверенный договор облегчает стороне доказы-вание своих прав, потому что содержание прав и обязанностей договаривающихся сторон, под-линность их подписей, время совершения договора, официально подтвержденные нотариусом, признаются бесспорно достоверными. Кроме того, нотариусы совершают иные действия, среди них засвидетельствование верности документов и выписок из них, обеспечение доказательств,

необходимых в случае возникновения дела в суде, свидетельствование нахождения гражданина в живых, принятие в депозит для передачи по принадлежности денежных сумм и ценных бумаг, свидетельствование нахождения человека в определенном месте и т.п.

Конечно же, функции нотариата не сводятся к действиям, способствующим отправлению правосудия. Нотариусы защищают права и законные интересы физических и юридических лиц присущим им способом, совершают это в бесспорном порядке. В частности, нотариусы, наряду с упомянутыми действиями выдают свидетельства о праве собственности на долю в общем имуществе, свидетельства о праве на наследство, налагают и снимают запрещение отчуждения имущества, принимают на хранение документы, совершают исполнительные надписи, протесты векселей, морские протесты, принимают меры к охране наследственного имущества и т.п. При этом нотариусам гарантируется независимость, они обязаны быть беспристрастными и подчиняться только нормам права.

Функции, исполняемые нотариусами, показывают, что нотариат не участвует в государствен-ном управлении и, более того, перед ним и не стоят задачи по участию в государственном управ-лении. Соответственно, нотариат даже в странах, где существует только государственный нотари-ат (в России, например, в период с 1922 по 1993 г.), представляет собой самостоятельный инсти-тут, не входящий ни в систему судебных, ни в систему административных органов. С особой

наглядностью различие между нотариатом и административными органами видно в странах, где имеются частнопрактикующие нотариусы.

Не меняет дело и то, что совершение отдельных нотариальных действий в некоторых странах может быть возложено на определенных должностных лиц в государственной администрации. Но наделение таких должностных лиц некоторыми полномочиями нотариусов обусловлено установленной законом особой ситуацией (например отсутствием в данной местности нотариусов). При этом такое должностное лицо обязано следовать правилам и процедурам нотариального делопроизводства, которое может отличаться от административного делопроизводства.

Как уже отмечалось, для большинства современных государств характерно следование прави-лу, согласно которому правосудие осуществляется только судами. Однако физические и юридиче-ские лица вправе для разрешения конфликтов, связанных с действительным или предполагаемым нарушением норм права, обращаться на добровольной основе при обоюдном согласии сторон

такого конфликта к негосударственным квазисудебным учреждениям (хотя они могут именоваться судами). Это право физических и юридических лиц признается во многих странах, однако один из немногих законов, зафиксировавших его, – Конституция Ирландии. Ч. 1 ст. 37 данной Конституции гласит: "Ничто в этой Конституции не должно лишать юридической силы осуществление

ограниченных функций и полномочий правового характера в иных вопросах, чем уголовные,

любым лицом или коллегией лиц, которые надлежащим образом уполномочены законом осу-ществлять такие функции и полномочия, хотя такое лицо или коллегия лиц не являются судьями суда, назначенного или созданного в соответствии с Конституцией". В приведенном тексте содержатся все основные признаки таких квазисудебных учреждений, получившие закрепление и в правовых нормах других стран. К таким признакам относятся закрепление полномочий этих учреждений в законе, рассмотрение ими дел, не относящихся к уголовным.

Главное, что отличает описанные выше учреждения от судебных органов – это отсутствие у

таких учреждений властных полномочий. Так, если решения третейского суда или подобного

учреждения не выполняются добровольно, то он не вправе выдать исполнительный лист. За

исполнительным листом заинтересованная сторона обращается в уполномоченный судебный

орган. Суд может отказать в выдаче исполнительного листа, если сочтет, что третейским судом (или сходным учреждением) не соблюдены нормы права. В случае, когда установлено несоблюде-ние таким учреждением норм права, суд по заявлению заинтересованной стороны принимает спор к своему рассмотрению.

Контрольные органы. Собственно говоря, контрольные функции присущи в той или иной степени практически всем государственным органам. При этом государственные органы осу-ществляют как внутренний контроль (т.е. в рамках самого органа или определенной отраслевой системы органов), так и внешний контроль (т.е. органы одной ветви власти осуществляют кон-трольные полномочия в отношении органов других ветвей власти). Вместе с тем существуют ор-ганы, главной задачей которых является осуществление контроля в той или иной области.

Особенностью контрольных органов является то, что они проводят проверки, оценивают дея-ния должностных лиц, действия органов и организаций, изданные ими акты, но сами не проводят управленческой работы.

Контрольные органы не образуют единой системы. Органы, исполняющие, главным образом, контрольные функции, складываются обычно в несколько отдельных систем государственных

органов. Например, органы прокуратуры и органы конституционного контроля в системе органов государства существуют в качестве самостоятельных подсистем.

Так, специальными полномочиями по контролю за расходованием бюджетных средств обла-дают органы, формируемые парламентами или при активном участии парламента. В России, Франции, Австрии, Португалии, Бразилии, Люксембурге, Алжире, Испании и ряде других госу-дарств такой орган именуется Счетной палатой, в Польше – Высшей палатой контроля, в Нидер-ландах – Генеральной счетной палатой, в Никарагуа – Генеральным контрольным органом. В Швеции парламент назначает ревизоров, в Ирландии Президент по представлению палаты пред-ставителей (нижней палаты парламента) назначает Контролера и генерального аудитора. Эти

органы, хотя имеют различные названия (однако, как можно заметить, значительное количество стран предпочитает наименование "счетная палата"), обладают сходными полномочиями: органи-зация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджета по объемам, структуре и целевому назначению, определение эффективности и целесооб-разности расходов государственных средств и использования государственной собственности, контроль за законностью и своевременностью движения средств государственного бюджета и т.п. Для осуществления своей деятельности такие органы наделяются, как правило, широкими полно-мочиями. При этом данные органы рассматриваются именно как органы финансового, а не поли-тического контроля и формируются из числа опытных специалистов.

В настоящее время в Западной Европе и, прежде всего, в Европейском союзе большое значе-ние приобрел принцип субсидиарности (дополнительности). Полномочия между уровнями власти распределяются таким образом, чтобы эффективно решались общественно значимые задачи,

соблюдались права человека. Так, центральные органы государственной власти не вмешиваются в дела местного самоуправления, когда органы на местах справляются с ними. В то же время, если по каким-либо причинам органы власти какого-либо уровня не справляются с делами, не в состоянии обеспечить права и законные интересы людей, то органы власти другого уровня, используя установленные правовыми нормами процедуры, в рамках своей компетенции и своих возможностей берут на себя решение необходимых задач. Происходит как бы взаимная дополняемость различных уровней власти в случае необходимости ради достижения общего блага, однако все это происходит в рамках, установленных правом, и не предполагает произвольного вмешательства одних органов власти в дела других органов, незаконного смешения компетенции и т.п. О принципе субсидиарности (который может быть использован, как полагают, и во взаимоотношениях общества и государства) в Европе говорят уже более ста лет, хотя внедрять в практику его стали только после Второй мировой войны.