Конституция и механизм обеспечения верховенства конституции

Конституция – это основной юридический закон, нацеленный на регулирование жизнедея-тельности общества и государства.

Конституция представляет собой важнейший правовой и политический документ. Политиче-скую суть конституции метко определил Ф. Лассаль еще в 1862 г. как "фактические отношения, силы, существующие в данном обществе". Юридическая суть конституции состоит в ее верховен-стве в системе источников права конкретного государства. Она является фундаментом для теку-щего законодательства. На ее положениях базируются нормативные акты различных отраслей права, но, прежде всего – государственного (конституционного) права. Таким образом, конститу-ция составляет ядро правовой системы страны, если только она не используется для маскировки антидемократического режима, при котором значительная часть конституционных положений может иметь фиктивный характер.

Одновременно конституция содержит нормы, регулирующие наиболее важные вопросы государственного права. Закрепление этих норм имеет большое значение в силу особого политического и юридического характера этого документа. Естественно, конституционная норма в ряде случаев не может содержать подробного описания механизма собственной реализации, так как это привело бы к бесконечному разбуханию конституционного текста. Поэтому обычно издаются акты, специально регламентирующие осуществление конституционных предписаний. Однако для вступления в действие конституционной нормы это не обязательно, хотя для лучшего применения и желательно, если, конечно, орган, издающий акт в развитие конституционной нормы, на деле не будет стараться сузить или исказить смысл конституционных предписаний под видом регламентации претворения в жизнь этой нормы.

В советской юридической научной и учебной литературе всегда отстаивалась точка зрения, по которой нормы Конституции СССР являлись непосредственно действующими, с указанием важности этого обстоятельства. Однако на практике за исключением лишь отдельных положений

(определяющих количественный состав Верховного Совета СССР, г. Москву как столицу СССР и т.д.) нормы Конституции СССР не применялись непосредственно. Например, ст. 5 Конститу-ции СССР 1977 г., устанавливавшая возможность проведения референдума, ни разу не применя-лась до 1991 г. (Закон СССР о референдуме принят в 1990 г.). Как правило, это обосновывалось тем, что отсутствовал закон о проведении референдума. Однако, если нормы Конституции – непосредственно действующие, то данное обстоятельство не должно было служить преградой для претворения в жизнь положений ст. 5. Ведь можно было в качестве временной меры для организации всенародного голосования воспользоваться определенными постановлениями законодательства о

выборах в Верховный Совет СССР (если референдум – общесоюзный), не применяя тех его разде-лов, где говорилось о выдвижении и регистрации кандидатов в депутаты. А позже можно было бы принять и специальный закон, посвященный референдуму.

В 1989 г. был принят новый Закон СССР (вступил в силу 1 июля 1990 г.) "О порядке обжало-вания в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан", позволяющий обжаловать в суд и решения коллегиальных админи-стративных органов. В России аналогичный закон был одобрен в 1992 г.

Для России преодоление обычая, согласно которому конституционные нормы не применяют-ся непосредственно, весьма важно. Однако и сейчас, несмотря на закрепление в Конституции

(ч. 1 ст. 15) прямого действия этого высшего юридического акта России, суды (за исключением Конституционного) довольно медленно привыкали к применению в необходимых случаях норм Конституции РФ. Важным шагом для изменения указанной ситуации явилось принятие 31 ок-тября 1995 г. Пленумом Верховного суда РФ Постановления "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия". В данном Постановлении разъяснено, что, когда суд придет к убеждению о противоречии федерального закона Конституции, то, разрешая дело, он применяет непосредственно Конституцию (подпункты "б" и "в" п. 2 Постановления), и что лишь "в случае неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации примененный или подлежащий применению по конкретному

делу закон, суд, исходя из ч. 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации, обращается в Консти-туционный суд Российской Федерации с запросом о конституционности этого закона (п. 3 Поста-новления). Вместе с тем органы управления России зачастую затягивают внедрение в жизнь кон-ституционных норм, ссылаясь на отсутствие закона, а при наличии закона – на отсутствие регла-ментирующей инструкции.

Конституция играет важную роль не только как правовой, но и как политический документ. Будучи одним из главных источников государственного права, Конституция занимает видное

место как регулятор политических отношений. Такое большое значение конституции привлекает к ней внимание различных политических группировок. Принятие или изменение конституции

вызывает активизацию деятельности политиков и организаций, которая часто перерастает в острую политическую борьбу. В результате этого конституция отражает соотношение политиче-ских сил, выражающих интересы различных классов и социальных групп к моменту одобрения конституционного акта или внесения в него изменений. С течением времени соотношение политических сил может изменяться, что может повлечь за собой принятие новой конституции, внесение поправок в конституционный текст или коррективы в практику применения конституционных положений, когда записанные в тексте основного закона постановления не реализуются, а какие-либо

неписаные нормы применяются на деле в качестве, по сути, конституционных.

Ввиду юридической и политической важности конституции она чаще всего принимается и изменяется в соответствии с особой процедурой, чтобы обеспечить взвешенность принимаемых решений в ходе подготовки и одобрения конституционного текста, а также определенную ста-бильность, хотя этого не всегда удается добиться.

Частая смена конституций в большинстве случаев служит показателем политической динами-ки, существенного и довольно быстрого изменения соотношения политических сил. В то же время во многих развивающихся странах и, прежде всего, в странах Тропической Африки поли-тическая динамика сопряжена с неразвитостью современной социальной структуры. Поэтому в этих странах политическая борьба ведется за ценности, зародившиеся в капиталистическом об-ществе и не понятные большинству населения, живущему в условиях патриархального строя. Вследствие этого провозглашение практически любого строя, принятие любой конституции вос-принимается, как правило, одинаково равнодушно. Политические группировки могут мобилизовать на борьбу значительную часть населения на этнической, клановой или религиозной почве, но идеи конституционности остаются для этого населения чуждыми. Смена у власти политических группировок влечет за собой и смену конституции. Иногда одна и та же политическая группировка, находясь у власти, меняет конституцию в рамках одной ориентации или меняет ориентацию, а вместе с ней и конституцию, и это никак не влияет на поддержку со стороны населения. В отдельных случаях в рамках одной политической группировки причины борьбы лидеров кроются исключительно в личных амбициях. И тем не менее победа одного из них может привести к смене конституции при полной индифферентности большинства населения, при этом смена конституции может не оставить никакого следа в реально действующих социально-экономических отношениях. Например, в Народной Республике Конго за последние 30 лет сменилось пять конституций (1960, 1963, 1969, 1973 и 1979 гг.). И Конго отнюдь не исключение.

Следует отметить, что конституция как основной закон – сравнительно новое явление в раз-витии права. Идеи конституционализма зарождаются в период борьбы буржуазии против абсолю-тизма за ликвидацию феодализма. При этом сам термин известен давно, со времен Древнего Рима, и в разные исторические эпохи так именовались различные юридические акты, но их юри-дическое и политическое значение было иным, чем у конституций конца XVIII, XIX и XX вв.

Так, в Древнем Риме конституциями (от латинского constitutio – устанавливаю) именовались нормативные акты определенного вида, издаваемые императорами. В средние века конститу-циями назывались уставы монашеских орденов, акты, определяющие структуру управления го-родов-государств, некоторые иные разновидности нормативных актов. Но о конституции в со-временном смысле этого слова можно говорить лишь с XVIII в. Именно в XVIII в. окончательно доктринально оформляется концепция конституционализма. Согласно этой концепции, непосредственно предшествовавшей полному вызреванию идей правового государства, конституция представляет собой фундамент правовой системы страны, содержит основополагающие принципы и главные моменты правового регулирования государственной и общественной жизни и прав человека.

В свете этого логичным является гарантируемая высшая юридическая сила конституции, консти-туционный надзор, предпочтительность усложненной процедуры принятия и изменения конституции (хотя в мировой практике встречаются отступления от этих теперь уже практически повсеместно признанных принципов) и т.п. До того, как идеологи конституционализма разрабо-тали и обосновали основные принципы этой концепции, показали роль и место конституции в системе законодательства, а затем эти сформулированные идеи были претворены в жизнь, кон-ституции как правовые акты ничем не отличались от других законов. В результате же внедрения в практику принципов конституционализма конституция появляется в стране, где нет единого писаного акта с названием "конституция". Так, Орудие управления – акт, принятый в ходе анг-лийской буржуазной революции в 1653 г., – хотя и имело некоторые сходные с современными конституциями черты (устанавливало, главным образом, систему высших органов власти), не вводило в жизнь принципов конституционализма, которые в тот период находились еще в стадии теоретической разработки. Действовало Орудие управления также весьма недолго, до рес-таврации монархии в 1660 г. Но этим актом эпоха принятия писаных конституций в современ-ном их понимании открыта еще не была. Эпоху принятия конституций открыли США. В 1787 г. была принята Конституция (до этого действовали Статьи конфедерации 1781 г.). А в 13 бывших английских колониях, образовавших США и превратившихся в штаты, конституции были при-няты еще раньше (до 1789 г. в США было одобрено 15 конституций отдельных штатов). В Европе первыми конституциями были Конституция Польши 3 мая 1791 г. и Конституция Франции 3 сентября 1791 г., хотя упоминание о конституции встречается уже в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. во Франции.

Принцип юридического верховенства конституции предполагает существование определен-ного механизма, обеспечивающего соответствие нормативных актов положениям основного зако-на. В широком смысле под конституционным контролем понимают деятельность "компетентных государственных органов по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий нормативных актов конституции, законам, в ходе которой данные органы полномочны отменять обнаруженные несоответствия". И все же столь широкий подход явно нуждается в уточнении и конкретизации. Неудивительно, что со временем центральное место в защите конституционности заняли органы, специально наделенные соответствующими полномочиями. В большинстве стран специализированный механизм обеспечения юридического верховенства конституции появился сравнительно недавно. В отдельных странах (США, Швейцарии, Норвегии и др.) институт конституционного надзора известен с XIX в. (в отношении США некоторые авторы говорят даже о XVIII в.), но в основном он был введен в практику в XX в., причем главным образом после Второй

мировой войны.

Надзор за соответствием законов конституции в разных странах осуществляется различными органами. В некоторых странах функции конституционного надзора выполняют обыкновенные суды общей юрисдикции всех инстанций, но право вынесения окончательного решения остается за высшей инстанцией (в США, Мексике, Дании, Норвегии, Японии и пр.). Органом конституци-онного надзора в иных странах может выступать только Верховный суд (в Швейцарии, Ирландии, Бразилии, Венесуэле, Колумбии, Абхазии и т.д.). В ряде стран созданы специальные Конституционные суды, в определенной степени обособленные от других органов (в Италии, ФРГ, Испании, Португалии, Австрии, Польше, Югославии, Перу, Беларуси, Таджикистане и др.). В отдельных странах для осуществления конституционного надзора создаются несудебные учреждения (во Франции с 1958 г. – Конституционный совет, в Португалии с 1976 г. по 1982 г. – Революционный совет). Своеобразная система конституционной юстиции введена Конституцией Греции 1975 г. Контроль за конституционностью актов вверяется всем судам, однако окончательное решение выносится специфическим органом – Верховным специальным судом, если Государственный совет, Кассационный суд или Счетная палата приняли по этому вопросу противоречащие решения. В состав Верховного специального суда входят председатели Государственного совета, Кассационного суда и Счетной палаты, а также четыре государственных советника и четыре члена Кассационного суда, назначаемых по жребию на два года. Некоторые особенности присущи системе конституционного надзора, существующей в Пакистане. Окончательное решение в данной сфере выносится Верховным судом Федерации, причем он вправе пересматривать в порядке апелляции и решения учрежденного в 1980 г. Федерального суда шариата, выносимые по искам граждан, федерального и провинциальных правительств о несоответствии положений закона предписаниям ислама, изложенным в Коране и Сунне. Для этого в Верховном суде было создано специальное апелляционное отделение в составе мусульман – судей Верховного суда. Вместе с тем имеется обособленный орган – Совет по исламской идеологии или Исламский Совет, который дает федеральному и провинциальным парламентам, Президенту и губернаторам провинций консультативные заключения по вопросу соответствия законопроектов предписаниям ислама. Этот Совет состоит из 8–15 членов, назначаемых на три года Президентом из числа лиц, обладающих знанием принципов и филосо-фии ислама, сформулированных в Коране и Сунне, и разбирающихся в экономических, политиче-ских, правовых и административных проблемах Пакистана. Среди членов Совета обязательно должна быть как минимум одна женщина.

Следует отметить, что даже в тех странах, где создаются специальные органы по проверке конституционности нормативных актов (судебные и несудебные), их функции чаще всего не ограничиваются исключительно надзором за конституционностью нормативных актов. Так Конституционный совет во Франции следит за правильностью избрания президента республики, депутатов и сенаторов, а также за правильностью проведения референдума. В Португалии Конституционный суд осуществляет контроль за правильностью проведения выборов, рассматривает споры, возникающие в ходе выборов, объявляет о вакантности поста президента республики в случае смерти, болезни президента и иных случаях, а также выполняет другие функции. В России Конституционный суд, кроме реализации других функций, обладает правом законодательной инициативы; разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, между органами Российской Федерации, с одной стороны, и органами власти ее субъектов, с другой, между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации; по запросу Совета Федерации дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента России в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (ст. 3 Федерального конституционного суда "О Конституционном суде Российской Федерации").

Специальные органы конституционного надзора (судебные и несудебные) формируются осо-бым образом, отличным от порядка формирования судебных органов общей компетенции, при этом единой для большинства стран схемы (или хотя бы нескольких схем, сходных для опреде-ленных групп стран) в мировой практике пока не просматривается. Конституционный совет во Франции состоит из девяти членов, назначаемых на 9 лет (Совет обновляется на 1/3 каждые три года), и пожизненно – бывших президентов. Трех членов назначает президент и по три – предсе-датели обеих палат парламента. Конституционный суд Италии состоит из 15 членов, срок полно-мочий которых – 9 лет без права назначения или избрания на второй срок. Треть их назначается президентом, треть избирается парламентом (на совместном заседании палат) и треть – высшими (общей и административной) магистратурами (Кассационный суд избирает трех судей, Государ-ственный совет и Счетная палата – по одному).

Несмотря на то, что история специальных органов конституционного надзора в России

довольно коротка (с 1990 г., причем с октября 1993 г. по март 1995 г. деятельность Конституцион-ного суда была приостановлена), уже сменили друг друга три закона, на основе которых такие органы создавались. В настоящее время по Федеральному конституционному закону 1994 г. "О Конституционном суде Российской Федерации" этот орган состоит из 19 судей, назначаемых на должность Советом Федерации по представлению Президента России. Судьи назначаются сроком на

12 лет (без права переизбрания на второй срок) из числа российских граждан, достигших к

моменту назначения 40 лет, с безупречной репутацией, имеющих высшее юридическое образова-ние, стаж работы по юридической специальности не менее 15 лет, обладающих признанной высо-кой квалификацией. При этом предельный возраст для пребывания в должности судьи Конститу-ционного суда – 70 лет.

В ряде стран конституционный надзор постепенно и вполне закономерно выделился в отдельную сферу полномочий судебных органов в ходе реализации судами своей правопримени-тельной компетенции. Применение норм права требует их толкования, выяснения их иерархии, соответствия друг другу, юридической силы, соотношения между ними. Такое постепенное выделение конституционно-контрольных полномочий произошло в США, Норвегии и ряде других стран. Возникновение конституционного надзора логически связано с формированием конституционализма и появлением конституций в современном понимании этого слова. В США, например, правовой основой для судебной проверки соответствия актов Конституции стало решение Верховного суда (под председательством Дж. Маршалла) по делу Marbury v. Madison в 1803 г. В этом решении

было обосновано право судов объявлять нормы законов и других нормативных актов непримени-мыми в силу их противоречия Конституции.

Теоретические вопросы обеспечения верховенства конституции в начале XX в. были основа-тельно разработаны Г. Кельзеном. Выводы, сделанные этим видным ученым, были применены в практике ряда стран. Сам Г. Кельзен, в частности, участвовал в разработке Конституции Австрии 1920 г. В странах, где использовались положения концепции Г. Кельзена, непосредственно взятые из его работ или заимствованные у стран, уже внедривших их, и, таким образом, опосре-дованные опытом государств, первыми применившими их на практике, были созданы органы конституционного правосудия, либо полностью находящиеся вне системы судебных органов, либо занимающие в этой системе весьма обособленное положение.

Обе системы, когда юридическая защита конституции осуществляется судами общей компе-тенции и когда конституционный контроль отнесен к ведению специализированных органов, до-статочно эффективны, как показывает мировой опыт, и имеют свои достоинства и недостатки. По крайней мере, исходя из международной практики, нельзя однозначно сказать, что одна система имеет какие-либо явные преимущества перед другой.

Существуют две основные формы конституционного надзора: предварительный и последую-щий. Предварительный надзор осуществляется до вступления в силу закона (или другого норма-тивного акта). Последующий надзор реализуется уже после вступления закона (или другого нор-мативного акта) в силу. Предварительный надзор выступает, по существу, в качестве особой ста-дии законодательного процесса. Например, во Франции и Иране известен только предва-рительный надзор. В случае признания закона неконституционным он вообще не вступает в силу. Правда, в некоторых других странах вето, наложенное на закон на основании признания его органом конституционного надзора, противоречащим Конституции, может быть преодолено. Например, в Португалии вето Конституционного суда преодолевается, если за тот же закон в ходе вторичного

голосования в парламенте будет подано 2/3 голосов членов высшего законодательного органа. Парламенты могут добиться вступления в силу собственных актов вопреки решениям органов конституционного надзора, признавшим эти акты неконституционными, также в таких странах, как Намибия, Польша, Румыния, Эквадор. Таким образом, в этих странах окончательное решение вопроса о соответствии законодательных актов конституциям остается за парламентами.

В других странах (ФРГ, Италии, Японии, США и пр.) осуществляется только последующий надзор. Проверке конституционности подлежит уже действующий закон или нормативный акт. Признание неконституционности акта целиком или отдельных его положений влечет за собой в ряде стран (ФРГ) формальную утрату юридической силы. В других же странах (США) признан-ные неконституционными (целиком или частично) акты не могут применяться судами, и таким образом подобные акты фактически лишаются юридической силы, хотя формально об утрате ими юридической силы нигде не объявляется.

По процедуре конституционный надзор бывает абстрактным и конкретным. Абстрактный конституционный надзор осуществляется путем подачи специального иска (или заявления), а так-же в отдельных странах по собственной инициативе органа конституционного надзора, когда нормативный акт или отдельные его положения оцениваются с точки зрения того, насколько они в принципе соответствуют постановлениям конституции безотносительно к их применению в каких-либо конкретных обстоятельствах.

Конкретный надзор производится исключительно в связи с применением (чаще всего судами) правовых норм по конкретному делу в отношении конкретных его участников в конкретных

обстоятельствах (например по жалобе граждан, пострадавших или могущих пострадать в резуль-тате применения неконституционного закона, или по запросу какого-либо государственного органа и т.п.). Предварительный надзор всегда носит абстрактный характер. Последующий над-зор

может быть и абстрактным и конкретным. Например, в США, Японии и др. конституционный надзор по процедуре носит исключительно конкретный характер. В других странах – Португалии, Испании, Италии, Бразилии, России и пр. – конституционный надзор может носить и конкретный и абстрактный характер. Третьим странам (Франции, Ирану и др.) известен лишь абстрактный надзор.

Хотя во всех странах признается необходимость поддержания политической нейтральности органов конституционного надзора, провозглашается их приверженность исключительно праву и невключенность в политику, решения органов конституционного надзора с объективной неизбежностью имеют политические последствия.

В США выделяют период в деятельности Верховного суда с конца 1950-х по конец 1960-х гг., именуемый "судом Уоррена" (по имени его председателя), когда были объявлены частично или полностью неконституционными акты периода маккартизма и другие реакционные акты. Позиция "суда Бергера" (Бергер был назначен председателем Верховного суда в 1969 г.) сдвинулась вправо по сравнению с позицией "суда Уоррена". Впрочем, и до вступления Уоррена в должность председателя Верховного суда этот орган фактически поддерживал законодательство, принятое в русле политики маккартизма.

Различны пределы проверки конституционности актов в разных странах. В большинстве стран все акты могут стать объектом рассмотрения с точки зрения их конституционности, а подза-конные акты – еще и с точки зрения их законности.

В большинстве федеративных государств органы конституционного надзора создаются не только на общефедеральном уровне, но и на уровне членов федерации, и следят за соответствием конституциям отдельных субъектов федерации актов, издаваемых органами членов федерации. Так, в Индии на общефедеральном уровне вопрос о конституционности федеральных актов реша-ет Верховный суд (допускалось обсуждение в Верховном суде вопроса о конституционности закона штата в том случае, если одновременно по тому же делу поднимался вопрос о конституционности федерального закона), а на уровне штатов в отношении конституционности актов штатов – высокие суды штатов. Такое четкое разграничение компетенции было установлено в Индии только в 1976 г. (42-я поправка к Конституции), а до этого дела о конституционности актов вне зависимости от того, какой орган их принял, рассматривались и Верховным судом Индии и высокими

судами штатов, и даже обычные суды принимали к своему рассмотрению иски, связанные с кон-ституционностью того или иного нормативного акта

Трудно дать однозначную оценку институту конституционного надзора. Формально органы, обеспечивающие верховенство конституции, должны производить исключительно юридический анализ нормативных актов, члены этих органов не должны активно заниматься политикой. Но на практике решения органов, контролирующих конституционность нормативных актов, во многом зависят от политических убеждений их членов и, прежде всего, их председателей.

Объективистская видимость принятия решений судом скрывает неизбежно субъективный подход к толкованию и применению норм права. Ведь даже самый честный и порядочный судья, искренне стремящийся разрешить дело на основе справедливости и высшего понимания права, вполне способен свои переживания и представления, не отвечающие сложившимся и господству-ющим взглядам на эти явления, да и не отражающим их объективное содержание в конкретных исторических условиях, принять за истину в высшей инстанции. Зачастую честность судьи лишь усугубляет его ошибки и заблуждения. Судья в гораздо меньшей степени связан и взаимодейству-ет с народом, избирателями, чем члены парламента, президент, мэр, а значит, и меньше надежд на то, что коллективный разум, общественное мнение смогут внести коррективы в решения судьи. Высокая профессиональная подготовка также может способствовать укоренению его мнения, что он лучше других разбирается в том, что есть Закон, Право, Справедливость, Свобода и т.п. Таким образом, именно сильные стороны суда как независимого профессионального органа, толкующего и применяющего право, могут оказаться и оказываются слабыми его сторонами. Впрочем, все это можно сказать и о несудебных органах конституционного надзора. Подчеркивая важность и закономерность появления и развития института конституционного надзора, на органы, осуществляющие этот надзор, нельзя уповать как на панацею от всех несовершенств государственного управления. К поискам оптимального места органов конституционного надзора среди других государственных органов надо подходить, учитывая значимость и функциональную незаменимость каждого из органов государства, необходимость обеспечения взаимодействия всех

органов с целью гарантии поддержания правопорядка и эффективности управления обществен-ными делами.