Избирательное право и избирательные системы

Как уже отмечалось выше, один из важнейших способов формирования государственных

органов – выборы, причем порядок их организации и проведения, а также определения результа-тов – дело весьма непростое, что требует заняться этими вопросами отдельно. Одним из характер-ных признаков демократического политического режима является формирование органов публичной власти путем выборов, в которых вправе принимать участие подавляющее большинство граждан. Речь уже шла о том, что существует понятие субъективного избирательного права как права гражданина избирать и быть избранным и понятие объективного права как совокупности юридических норм, регулирующих избирательный процесс. Здесь наше внимание сосредоточится на изучении объективного избирательного права.

К принципам избирательного права в современных условиях, несмотря на определенные раз-личия в законодательном их регулировании в разных странах, можно отнести следующие: все-общность, равный характер выборов, принцип прямых и непрямых выборов, тайность голосова-ния. В последнее время все большее число сторонников приобретает идея включения в данный список принципа периодичности проведения выборов, а в законодательстве некоторых стран ука-занный принцип уже закреплен.

Всеобщность избирательного права. Данный принцип означает, что субъективное избира-тельное право предоставляется каждому гражданину по достижении определенного возраста, если этот гражданин не страдает в силу душевной болезни или дефектов развития пороками, препятствующими его сознательному волеизъявлению, т.е. не является умалишенным (слабоумным, психически больным). Является или нет какой-либо человек умалишенным – устанавливается на

основе результатов специальной экспертизы судебными органами в строго законодательно опре-деленном порядке. В ряде стран избирательное право гражданина приостанавливается (иногда он вообще лишается избирательного права) по решению суда в случае совершения указанных в за-коне преступлений, а в некоторых – автоматически в силу осуждения гражданина судом за любое преступление.

Принцип равного избирательного права. Данный принцип состоит в предоставлении каждо-му гражданину возможности в одинаковой с другими гражданами степени влиять на исход выбо-ров. Равенство избирательного права может носить формальный и материальный характер. Фор-мальное равенство избирательного права означает, что каждый гражданин, участвующий в выбо-рах, независимо от возраста, пола, расы, национальности, имущественного положения, социального происхождения и т.п., имеет одинаковое с другими избирателями количество голосов на выборах, а также во всем остальном участвует в выборах на равных основаниях. В этом плане следует отметить, что в свое время предоставление избирательного права женщинам далеко не всегда

автоматически приводило к установлению равноправия женщин и мужчин в данной сфере. Так, в Великобритании демократические силы добились провозглашения избирательного права для женщин на общенациональном уровне в 1918 г., но для них вводился избирательный возрастной ценз в 30 лет, в то время как для мужчин избирательный возрастной ценз тогда составлял 21 год.

И только в 1928 г. избирательный возрастной ценз мужчин и женщин в Великобритании был законодательно уравнен, т.е. в сфере избирательного права было достигнуто равноправие.

В настоящее время каждый избиратель обычно имеет один голос, хотя бывает и иное, но в любом случае, как правило, избирателям предоставлено равное число голосов. Сегодня практиче-ски во всех странах, где проводятся выборы, на основе которых формируются государственные органы, утвердился принцип равного избирательного права в формальном значении.

Что касается материального равенства избирательного права, то здесь дело обстоит сложнее. Материальное равенство избирательного права означает, что голос каждого избирателя должен иметь одинаковый удельный вес, что может быть достигнуто, если один член представительного органа будет избираться от такого же количества избирателей, как и всякий другой член того же представительного органа. Полного количественного совпадения, конечно, добиться невозможно, но необходимо стремиться к тому, чтобы максимально приблизиться к такому равенству. Принцип равного избирательного права в материальном значении теряет свой смысл при избрании единоличного органа, поскольку избранное лицо в любом случае представляет все население страны или какой-либо административно-территориальной единицы, и, таким образом, удельный вес

голоса каждого избирателя равен удельному весу голоса любого другого избирателя.

В настоящее время в различных странах можно обнаружить нарушения именно материально-го равенства; в то время как формальное равенство практически повсеместно соблюдается. Одним из таких нарушений является создание избирательных округов, в каждом из которых на одного депутата приходится разное количество избирателей. При этом такая ситуация возможна даже в тех странах, где законодательство требует, чтобы избирательные округа были примерно равны. Слово "примерно" позволяет, находясь вроде бы в рамках закона, на деле безнаказанно нарушать принцип равенства. Например, могут быть созданы такие многомандатные избирательные округа: от округа с численностью 57 тыс. избирателей посылается 3 депутата, от округа с численностью 161 тыс. избирателей посылается 7 депутатов, от округа с численностью 101 тыс. избирателей

посылается 4 депутата. Формально такие разновеликие с точки зрения количества избирательные округа создаются с тем, чтобы не дробить существующие территориальные единицы, причем от большего количества избирателей избирается и большее количество депутатов. Но словечко "при-мерно" развязывает руки органу, разрабатывающему величину избирательного округа и опреде-ляющему количество избираемых депутатов. Таким органом является, как правило, правитель-ство, выдвигающее проект избирательного закона или поправок к нему перед выборами, которое не преминет воспользоваться представившейся возможностью по укреплению позиций сформировавшей его партии (или партий). В итоге, как явствует из примера, в первом округе один депутат представляет 19 тыс. избирателей, во втором – 23 тыс., а в третьем – около 25,3 тыс., т.е. налицо определенное нарушение равенства.

Существует еще одна уловка, связанная с избирательными округами, при помощи которой правящая партия стремится обеспечить себе на выборах более благоприятные условия по сравне-нию с другими партиями. Это связано с тем, что накануне выборов в большинстве стран границы избирательных округов уточняются и изменяются, поскольку с течением времени численность

населения и его возрастная структура (что вызывает изменение количества избирателей) в различ-ных регионах меняются. Другими словами, изменение границ избирательных округов объясняется необходимостью обеспечить материальное равенство. Однако даже при том, что создаются избирательные округа с равной численностью избирателей, правящая партия, проводящая изменения территории избирательных округов, преследует и свои собственные цели. Ведь заранее более или менее известно, какие группы населения поддерживают те или иные партии и где эти группы территориально расселены. А границы избирательных округов совсем не обязательно должны совпадать с границами административно-территориальных единиц. В результате этого в ходе очередного пересмотра границ избирательных округов правящая партия может создать искусственный

перевес своих сторонников над сторонниками других партий в определенных избирательных

округах.

В настоящее время для этих целей используется компьютерная техника. Перекройка избира-тельных округов получила наименование избирательной географии или избирательной геометрии. В США же родился специфический термин для обозначения этого явления – джерримандеринг.

В этом термине запечатлелась фамилия одного из политических деятелей XIX в., преуспевших в

искусстве нарезки избирательных округов для обеспечения победы "своей" партии. Губернатор штата Массачусетс Э. Джерри был автором закона 1812 г., предусматривавшего деление штата на новые избирательные округа. Новые округа были нарезаны вопреки всем естественным и тради-ционным делениям, что и позволило партии Э. Джерри одержать победу, и имели весьма причуд-ливую конфигурацию. Когда кто-то высказал мнение, что один из округов по своим очертаниям напоминает саламандру (по-английски "salamander"), издатель местной газеты заметил: "Я назвал бы это джерримандер".

Прямые или непрямые выборы. Прямые выборы означают, что члены данного органа изби-раются непосредственно гражданами. Например, в России на основе прямых выборов избираются депутаты местных органов власти, народные депутаты России, президент, в США – члены Сената и Палаты представителей, во Франции – президент и члены парламента и т.д.

Существуют две разновидности непрямых выборов: косвенные и многостепенные. Косвенные выборы предполагают, что члены представительного органа или единоличный выборный орган избираются выборщиками – лицами, специально избранными для осуществления выборов в соответствующий орган. Например, в США граждане избирают выборщиков, которые, в свою очередь, избирают президента страны. Они перестают быть выборщиками сразу после того, как они проголосовали. На основе косвенных выборов также формируется часть парламента Свазиленда (таким путем избираются 40 депутатов и 20 сенаторов).

В ходе многостепенных выборов избирается вначале один орган, который затем уже сам

избирает другой орган иного уровня. Например, в России, согласно Конституции 1978 г. в редак-ции 1989 г., граждане выбирали народных депутатов России, которые собираются на Съезд народных депутатов России, избирающий из своего состава членов Верховного Совета России. В Австрии Федеральный Совет (верхняя палата парламента) формируется на основе двустепенных выборов – членов этой палаты избирают ландтаги земель.

Принцип тайного голосования призван обеспечить избирателю полную свободу волеизъяв-ления на выборах. В большинстве стран тайное голосование осуществляется посредством бюлле-теней, в которых избиратель либо вычеркивает фамилии кандидатов или названия партий, против которых он выступает, либо, наоборот, отмечает фамилию кандидата или название партии,

за которую он отдает свой голос. Производится это в специальном отгороженном помещении,

в котором избиратель находится один. Затем избиратель опускает бюллетень в ящик для голосо-вания. В некоторых странах (Болгарии, Польше) с целью дополнительного обеспечения тайности голосования бюллетени вкладываются в конверты.

В некоторых странах при голосовании обходятся без бюллетеней. Например, в США голосо-вание осуществляется посредством специальной избирательной машины. Избиратель заходит в специальное помещение, где находится избирательная машина, после чего дверь в помещение

автоматически закрывается и открывается после того, как избиратель проголосует. Само голосо-вание производится путем нажатия рычажков, расположенных на передней стенке избирательной машины. Машина устроена так, что вторично голосовать можно только после того, как один избиратель покинет помещение, а другой – войдет.

В то же время в отдельных случаях оправданным является применение открытого голосова-ния. Открытое голосование оправдано в том случае, если участвующий в голосовании может не опасаться за свою судьбу, каковы бы ни были результаты голосования, ибо такие опасения могут сказаться на позиции участвующего в голосовании по отношению к кандидату, и воля избирателя будет искажена.

Что касается периодичности проведения выборов, то данный принцип, наряду с другими,

закреплен в Декларации "О критериях свободных и справедливых выборов", принятой в 1994 г. на 154 сессии Совета Межпарламентского союза. Ст. 1 указанной Декларации гласит: "В любом

государстве полнота власти может проистекать только из волеизъявления народа, выраженного на подлинно свободных и справедливых выборах, организуемых через регулярные периоды на основе всеобщего, равного и тайного голосования". Хотя эта Декларация не является документом, обязательным для исполнения, однако ее моральная сила велика, поскольку она была одобрена единогласно на сессии Совета столь авторитетной международной организации, как Межпарламентский союз, а во время голосования присутствовали и поддержали Декларацию представители 112 стран мира (в том числе и Россия). В последнее время данный принцип получает закрепление в законодательстве все большего числа стран мира.

Контроль. Следует иметь в виду, что при тайном голосовании легче фальсифицировать

результаты выборов, поскольку подсчет голосов производит узкая группа людей, а волеизъявле-ние избирателей осуществляется в секрете. Возможны подмена бюллетеней, оглашение неверных результатов, допуск к голосованию одного и того же лица вторично и т.п. Во многих странах

накоплен достаточно богатый опыт различных приемов фальсификации выборов. Но столь же

обширный опыт имеется и по борьбе с фальсификацией, выработаны разнообразные гарантии. Одним из важнейших способов избежать подтасовок на выборах является общественный кон-троль. Известны разные формы такого контроля.

В большинстве демократических государств все кандидаты и их представители имеют право присутствовать на избирательных участках в день голосования, а также при подсчете голосов.

Естественно, кандидаты и их представители ревностно следят за тем, чтобы их права и законные интересы не были ущемлены. Однако при небольшом количестве партий, выдвигающих кандида-тов и контролирующих их поведение, можно допустить, что они могут вступить между собой в сговор и поделить места в коллегиальном представительном органе при попустительстве учре-ждений, организующих выборы. Недостатки этой формы контроля преодолеваются существую-щим во многих демократических странах контролем независимых общественных объединений, провозглашающих свою заинтересованность не в победе той или иной партии, а в проведении честных выборов, позволяющих выявить подлинную волю избирателей. Такие объединения впра-ве посылать своих наблюдателей на избирательные участки, а также в помещения, где проводится подсчет бюллетеней. В некоторых странах общественные наблюдатели не только следят за соблю-дением всех правил и предписаний закона, но и проводят мониторинг, позволяющий оценить до-стоверность официально оглашаемых данных о результатах выборов. В демократических государ-ствах все шире практикуется допуск иностранных наблюдателей. Преимущество иностранных наблюдателей состоит в том, что правительству и администрации той страны, куда приехали наблюдатели, труднее оказать на них давление (даже если есть желание такое давление оказы-вать), чем на

наблюдателей из своей страны. Слабость же этой практики состоит в том, что подавляющее боль-шинство иностранных наблюдателей, как правило, плохо знакомо с законодательством и обычая-ми страны, куда они прибыли, не знает языка, на котором общаются местные жители, поэтому они могут не заметить каких-то злоупотреблений в ходе голосования. Определенная роль в обще-ственном контроле за выборами принадлежит независимым средствам массовой информации.

Под избирательной системой понимают установленный законом или другим нормативным актом способ определения результатов голосования и порядок распределения мандатов между партиями или кандидатами. Наиболее распространенными являются две избирательные системы: мажоритарная и пропорциональная, которые имеют свои разновидности.

Мажоритарная избирательная система предполагает, что для избрания кандидат должен получить большинство голосов избирателей данного округа или страны в целом. Выделяются две основные разновидности мажоритарной избирательной системы: мажоритарная система относи-тельного большинства и мажоритарная система абсолютного большинства. При мажоритарной системе относительного большинства (действует в Великобритании, США, Канаде, Индии и др. странах) избранным считается кандидат, собравший голосов больше, чем любой другой претен-дент, но не обязательно больше половины. В таких условиях, если выдвинут только один канди-дат, голосование может не проводиться, поскольку достаточно будет того, что кандидат проголо-сует сам за себя. Ведь получив хотя бы один голос, он наберет самое большое количество голосов, так как других-то претендентов нет.

Мажоритарная система абсолютного большинства (действует во Франции и некоторых других странах, до 1993 г. действовала в России) предусматривает, что победитель на выборах должен получить более половины всех признанных действительными голосов (50% плюс один

голос как минимум). Если ни один кандидат не получает более половины голосов, то обычно проводится второй тур голосования, для участия в котором, как правило, допускаются только два кандидата, собравшие наибольшее число голосов в первом туре. В результате того, что количество кандидатов сокращается до двух, одному из них легче набрать абсолютное большинство голосов. В ряде стран в этом случае проводятся повторные выборы.

В других странах, чтобы не допустить повторных выборов, а следовательно, и дополнитель-ных расходов, предусмотрено, что для победы во втором туре кандидату достаточно получить

относительное большинство. А в некоторых странах второй тур может проводиться в виде

повторных выборов. Но это именно второй тур голосования, а не повторные выборы, так как

никакого выдвижения и регистрации кандидатов заново не производится, а конкурируют между собой только те кандидаты (и то, как правило, не все), которые уже баллотировались в первом

туре. Такая процедура может иметь несколько разновидностей. В частности, к перебаллотировке допускаются только те кандидаты, которые в первом туре собрали более некоего установленного минимального уровня (например, во Франции ко второму туру допускаются лишь кандидаты,

получившие не менее 12,5% голосов в первом туре). В этом случае избранным считается кандидат,

получивший относительное большинство голосов. Наиболее оптимальным является использова-ние мажоритарной системы абсолютного большинства при выборах президента или иного едино-личного государственного органа, на практике указанная система в ряде стран применяется для определения результатов президентских выборов. Как бы то ни было, мажоритарная система

абсолютного большинства при выборах депутатов парламента или иного коллегиального органа представляет собой довольно запутанную, громоздкую систему, требующую достаточно крупных денежных затрат. В этом плане мажоритарная система относительного большинства обходится дешевле, и при ее использовании проще определить победителя. С другой стороны, в тех странах, где выборы проводятся по мажоритарной системе относительного большинства, на выборах могут победить и часто побеждают на деле кандидаты, которых поддерживает гораздо менее половины избирателей. Получается, что верх одерживает воля меньшинства, а воля большинства не находит своего проявления на выборах.

Впрочем, и при использовании мажоритарной системы абсолютного большинства значитель-ная часть голосов избирателей пропадает, поскольку кандидаты, за которых меньшинство подало свои голоса, не считаются избранными. При этом меньшинство в целом по стране может исчис-ляться сотнями тысяч, миллионами и десятками миллионов.

Как правило, в странах с мажоритарной системой создаются одномандатные (униноминаль-ные) избирательные округа, т.е. избирательные округа, от каждого из которых избирается один депутат. Но иногда могут образовываться и многомандатные (плюриноминальные) избирательные округа, т.е. избирательные округа, от каждого из которых избирается несколько депутатов.

Имеются примеры образования многомандатных избирательных округов в условиях мажори-тарной избирательной системы для избрания членов представительных органов местного само-управления в некоторых регионах России. В частности, г. Переславль-Залесский (Ярославская

область) был объявлен одним многомандатным округом, в котором избиратель должен проголосо-вать "за число кандидатов, равное коллективу депутатских мест" в городском представительном органе местного самоуправления, а результаты выборов определяются по мажоритарной системе относительного большинства. В Москве на выборах советников районных собраний в 1997 г. при использовании мажоритарной избирательной системы также были образованы многомандатные избирательные округа, границы которых совпадали с границами районов.

Пропорциональная избирательная система предполагает, что депутатские места в предста-вительном органе распределяются между различными партиями в зависимости от количества

голосов, которое получила на выборах каждая из партий. При пропорциональной избирательной системе возможно образование только многомандатных (плюриноминальных) избирательных

округов. Разновидностей пропорциональной системы известно гораздо больше, чем разновидно-стей мажоритарной избирательной системы.

Распределение депутатских мандатов при пропорциональной системе осуществляется в ряде стран путем установления избирательной квоты (избирательного метра). Ее получают в результате деления общего количества поданных и признанных действительными голосов на число выборных мандатов, приходящихся на данный избирательный округ.

После определения избирательной квоты (метра) от каждого партийного списка депутатские мандаты получает столько человек, сколько раз избирательный метр (квота) укладывается в со-бранное данной партией на выборах количество голосов.

Самая большая проблема при пропорциональной системе – это проблема остатков, получаю-щихся при делении общего числа голосов, поданных за ту или иную партию на квоту. Они появ-ляются в каждом избирательном округе, а затем в целом по стране эти остатки превращаются под-час в весьма значительное число как бы оставшихся без внимания голосов. Самый оптимальный выход из этого затруднения – превращение всей страны в единый избирательный округ. Благодаря этому удается также предотвратить возможные искажения при образовании избирательных округов (избирательная география). Провозглашение всей территории страны единым избирательным округом характерно, к примеру, для Нидерландов, Израиля, Венесуэлы. В Португалии после внесения поправок в Конституцию 1989 г. также появилось положение, позволяющее объявить территорию всей страны единым избирательным округом. В России на выборах депутатов в Государственную Думу по партийным спискам в 1993 и 1995 гг. вся территория страны являлась единым избирательным округом.

Противники пропорциональной избирательной системы в качестве одного из ее недостатков указывают обезличенность партийных списков. Ведь избиратели голосуют за списки, составляе-мые партиями, т.е. за партии, а не за конкретных кандидатов. Партии включают в списки, как правило, столько кандидатов, сколько депутатов посылается в представительный орган от данного избирательного округа. Депутатами становятся кандидаты, стоящие первыми порядковыми номерами в списке. Однако было бы явным преувеличением сказать, что избиратели голосуют исключительно за партийные списки, ничего не зная о кандидатах. В ходе избирательной кампании именно конкретные кандидаты встречаются с избирателями, выступают по телевидению, на

радио, в печати, на митингах, агитируя за предвыборную программу своей партии. Настроение

избирателей во многом зависит от доходчивости, аргументированности выступлений кандидатов, от их способностей, манеры поведения и т.д. Избиратели часто о самой партии судят по конкрет-ным кандидатам. Конечно, нельзя перегибать палку и в другую сторону. Предвыборная программа

играет важнейшую роль. Сколь бы талантливыми ни были кандидаты, им не удастся привлечь достаточно большого количества избирателей на свою сторону, если программа носит излишне абстрактный характер, не предлагает приемлемого решения актуальных проблем, не отвечает

насущным потребностям избирателей.

Кроме того, в ряде стран существуют различные способы преодоления обезличивания пар-тийных списков при голосовании избирателей, обеспечения такого положения, чтобы и при про-порциональной избирательной системе избиратель мог высказать свое мнение в отношении кон-кретных кандидатов. Одним из таких способов является преференциальное голосование, когда

избиратель указывает, в каком порядке должны представляться мандаты внутри списка. Напри-мер, в Дании, Бельгии, Австрии, Нидерландах применяют систему полужестких списков, когда первое место предназначено кандидату, стоящему первым в списке, но зато кандидаты, получив-шие большее число преференций (голосов), даже если их фамилии расположены в конце списка, могут быть передвинуты выше и получить мандаты вместо кандидатов, имена которых записаны в списке выше, но которые не получили столько преференций.

В некоторых странах (например в Швейцарии) допускается так называемое панаширование (от франц. глагола panacher – перемешивать, придавать пестроту, разнообразие, смешивать), когда избиратель может подобрать кандидатуры, за которые он хочет отдать свой голос, из разных спис-ков и объединить их в новый список, составленный им самим в день голосования. Панаширова-ние (panachage) – "предоставление избирателю возможности составить самому избирательный список, подбирая кандидатов из других списков".

Против пропорциональной системы выдвигают еще один аргумент: невозможность при определенных обстоятельствах обеспечить стабильное большинство в коллегиальных представительных органах власти, что в ряде стран необходимо для сформирования правительства. Поэтому в отдельных странах, выбирая ту или иную пропорциональную избирательную систему, сознательно идут на введение такой избирательной системы, которая несколько искажает пропорциональность представительства. В странах, где, как правило, в результате выборов в течение длительного времени не удается сформировать в парламенте устойчивого большинства, во многих случаях предпочитают искажения пропорциональности в пользу крупных партий. Ведь отсутствие парламентского большинства в течение длительного времени (особенно в парламентарных государствах) способно привести к сложностям в управлении страной, следствием чего может стать дестабилизация политической жизни, а это уже чревато подрывом демократических устоев. В странах, где крупные партии или партийные блоки регулярно завоевывают большинство мест в парламенте (причем, в течение довольно долгого времени большинство может находиться у одной партии или периодически переходить от одной партии к другой), часто ставится задача с целью развития

демократии обеспечить адекватное представительство в парламенте разнообразным политическим силам, для чего вводят избирательную систему, при которой пропорциональность несколько

искажается в пользу мелких партий.

Конкретная политическая обстановка в стране влияет на выбор той или иной избирательной системы. Так, далеко не во всех странах переходят к проведению выборов, когда территория всего государства рассматривается в качестве единого избирательного округа, а известно, что при

использовании пропорциональной системы разделение территории государства на избирательные округа влечет за собой искажение пропорциональности в пользу крупных партий. При этом чем меньше избирательные округа, тем в большем выигрыше оказываются крупные партии.

Стремление сохранить преимущества и мажоритарной, и пропорциональной избирательной систем привело к появлению смешанных избирательных систем, получающих в последнее время все большее распространение. Некоторые страны применяют смешанные избирательные систе-мы, сочетающие в себе элементы мажоритарной и пропорциональной систем. На такой основе

организуются выборы в Бундестаг ФРГ. Каждый избиратель имеет два голоса. Один голос избиратель отдает за конкретного кандидата, а второй – за партийный список. Половина депутатов Бундестага избирается по мажоритарной системе относительного большинства в избирательных округах. Остальные места распределяются по пропорциональной системе в соответствии с количеством голосов, отданных за списки, составленные партиями в каждой земле.

Сходным образом была построена избирательная система на выборах в Государственную

Думу в России: половина депутатов избирались по мажоритарной системе относительного боль-шинства в одномандатных избирательных округах, а половина – по спискам избирательных объ-единений пропорционально полученным голосам в рамках единого округа – всей территории РФ.

В 1993 г. к смешанной избирательной системе перешла Италия (75% мест в каждой из палат парламента замещается в одномандатных округах по мажоритарной системе, а 25% – по пропор-циональной системе в многомандатных округах).

Смешанные избирательные системы применялись также в 1990-е гг. в Албании, Грузии, Вен-грии. В последнее время наблюдается тенденция расширения географии распространения этой избирательной системы. В некоторых странах при применении пропорциональной системы действует законодательно установленный заградительный барьер (именуемый также оговоркой), в

соответствии с которым обязательным условием участия партии в распределении мандатов явля-ется получение определенного минимума голосов избирателей. В частности, в Израиле такой

заградительный барьер составляет 1%, в Мексике – 1,5%. В Дании требуется, чтобы партия собра-ла в масштабе страны голоса не менее 2% всех участвовавших в выборах, а в Аргентине – 3%.

Установление заградительных барьеров обычно мотивируют стремлением создать условия для эффективной работы парламента, когда в нем работают, прежде всего, партии, представляю-щие интересы достаточно больших групп населения и создающие в парламенте крупные фракции. Считается, что оговорка, препятствующая прохождению в парламент мелких партий, стимулирует объединительные процессы в партийной системе, когда партии с одинаковыми, в принципе, программами создают единый блок или даже сливаются в единую партию, отбрасывая мелкие различия и личные амбиции руководителей и преодолевая разногласия по второстепенным вопросам. Конечно, заградительный барьер в определенной степени содействует объединительным тенденциям в партийной системе, но не является решающим фактором всегда и при всех обстоятельствах.

В некоторых странах обязанности организатора выборов возлагаются на какой-либо государ-ственный орган, который был создан для исполнения, главным образом, функций, не связанных непосредственно с избирательным процессом. Например, в Швеции Правительство своим реше-нием определяет, на кого возложить обязанности избирательного органа. В настоящее время эти обязанности выполняет Главное налоговое управление и его подразделения на местах. В отдель-ных странах организацией выборов занимается министерство внутренних дел. Однако в целом в XX в. на примере многих стран просматривается тенденция к образованию самостоятельных,

постоянно действующих, специализированных, независимых в административном отношении

избирательных органов. В частности, в Австралии систему избирательных органов возглавляет Австралийская избирательная комиссия, в Канаде – Федеральная избирательная администрация, в России – Центральная избирательная комиссия, в Никарагуа – Верховный избирательный совет и т.д.

Порядок выдвижения кандидатов и методы ведения предвыборной кампании в основных своих чертах сходны в различных странах. Партии при этом играют существенную роль. Выше уже отмечалось, что выдвижением кандидатов и организацией предвыборной кампании не ограничивается деятельность политических партий, но вместе с тем участие в выборах представляет собой одну из важнейших сторон функционирования партии. В некоторых странах (Австрии, Португалии, Египте) право выдвижения кандидатов на парламентских выборах законодательно закреплено исключительно за партиями. Но и в тех странах, где законодательство никак не связывает выдвижение кандидатов с политическими партиями (например в Великобритании), партиям принадлежит, как правило, в большинстве стран определяющая роль.

Мы уделили много внимания участию политических партий в выборах, но вместе с тем во многих странах право выдвижения кандидатов законодательно сохраняется за группами избирателей. В некоторых странах (Великобритании) кандидаты формально должны быть поддержаны именно избирателями, а реально высокая роль партий в процессе выборов законодательно не подкреплена правом партий выдвигать кандидатов. В других странах группы избирателей наделены правом выдвигать кандидатов наряду с партиями иди политическими организациями. Так, в России и на парламентских, и на президентских выборах кандидатов вправе выдвигать и группы

избирателей, и избирательные объединения, а в Португалии на парламентских выборах право

выдвижения кандидатов принадлежит только партиям, но на президентских выборах – исключи-тельно группам избирателей. Непартийное выдвижение кандидатов может быть оформлено как самовыдвижение, поддержанное определенным количеством граждан (например, в Великобрита-нии претендент подает специальное заявление о назначении его кандидатом, но это заявление должно быть подписано в знак поддержки не менее чем 10 избирателями), либо как выдвижение кандидата избирателями, на что кандидат дает согласие (например, в Канаде заявление о реги-страции кандидата подает не менее чем 25 избирателей, а претендент приносит присягу в том, что он согласен баллотироваться в качестве кандидата).

В некоторых странах для регистрации кандидата необходимо внести избирательный залог.

Например, в Великобритании такой залог составляет 500 фунтов стерлингов, в Канаде – 200 канадских долларов. Избирательный залог возвращается, если кандидат набирает установленный законом минимум голосов. К примеру, в Великобритании для получения обратно избирательного залога кандидат должен собрать как минимум 5% голосов избирателей в своем округе, а в Канаде – 15%.

Избирательный залог призван служить дополнительным фильтром для отсеивания кандида-тов, которые заведомо не рассчитывают на поддержку достаточно большого количества избирате-лей. При известном разнообразии принципы правового регулирования избирательной кампании в основном совпадают. Так, четко фиксируются сроки проведения избирательной кампании. Обычно все сроки, в которые происходит выдвижение и регистрация кандидатов, организация избирательной кампании, "привязываются" к дате выборов. Дата выборов в некоторых странах закреплена в законах, а в некоторых – назначается законодательно установленными государственными

органами в определенные сроки. Как правило выборы назначаются на нерабочий день. Избира-тельная кампания начинается в одних странах за определенное законом количество дней до даты выборов, в других – со дня регистрации кандидатов, в третьих – со дня официального опублико-вания списка, в четвертых – со дня официального объявления даты выборов и т.д. Практически повсеместно законодательство предусматривает окончание избирательной кампании (т.е. агитации за кандидатов), за избирателем – возможность спокойно, не испытывая дополнительного давления, обдумать свой выбор накануне дня голосования. Исходя из принципа равных возможностей для кандидатов и партий, устанавливаются правила использования в избирательной кампании средств массовой информации и других видов коммуникации. На сходстве принципов регулирования и проведения избирательной кампании в разных странах при сохранении специфики, характерной для каждого отдельного государства, строится возможность использования зарубежного опыта.

Организация выборов и проведение избирательных кампаний, естественно, требуют финансирования. Поэтому вопросы финансирования выборов не могут не привлекать самого пристального внимания. Финансирование выборов включает в себя, во-первых, финансирование организации выборов, т.е. финансирование деятельности государственных органов, осуществляющих: регистрацию избирателей, кандидатов (или списков кандидатов); все необходимые действия, чтобы

избиратели могли проголосовать; подсчет голоса и т.д., во-вторых, – финансирование избиратель-ной кампании, т.е. финансирование действий кандидатов и партий, а также их сторонников по распространению предвыборных программ, информации о кандидатах, агитации и контрпропа-ганды. Однако, к сожалению, смешиваются понятия финансирования выборов и финансирования избирательной кампании.

Что касается финансирования организации выборов, то на первый взгляд кажется, что ника-ких более или менее существенных различий в данной сфере в разных странах быть не может,

поскольку повсеместно выборы организуются государственными органами. Однако выше уже упоминалось о том, что в одних странах выборы организуются специализированными постоянно действующими органами, основное предназначение которых не связано непосредственно с изби-рательным процессом. Естественно, расходы на содержание системы специализированных орга-нов, часть из которых действует постоянно, выше, чем затраты на деятельность по организации выборов, осуществляемую каким-либо органом "по совместительству". При этом в некоторых странах избирательные органы действуют временно, а их члены работают на общественных нача-лах (что также приводит к снижению расходов). Например, п. 1 §11 Федерального закона ФРГ 1978 г. (с последующими изменениями) "О выборах в Бундестаг" гласит: "Члены избирательных комиссий работают безвозмездно. Общественная работа является обязанностью каждого облада-ющего правом голоса. Отказаться от нее можно только по особо важной причине".

Государственное финансирование (прямое и косвенное) призвано хотя бы в минимальной степени уравнять возможности кандидатов и партий. Кроме того, выделение государственных средств на расходы во время избирательной кампании объясняется общественной важностью для жизнедеятельности акта выборов демократического государства, в ходе которых должна найти проявление воля избирателей. Вместе с тем частное финансирование, дополняющее государствен-ное, с одной стороны, ведет к экономии государственных средств, а с другой – позволяет кандидатам и партиям пройти предварительную проверку на соответствие их программ чаяниям избирателей, на их умение найти с избирателями общий язык. Однако опыт показывает, что наличие в распоряжении одной партии или кандидата средств, существенно превышающих финансовые возможности конкурентов, позволяет в результате массированной, "агрессивной" агитации и пропаганды, а также рекламы акций популистского и демагогического характера добиться кратковременного взлета популярности соответствующей партии или кандидата и, соответственно, победы на выборах, причем на самом деле такая победа явится результатом деформации воли избирателей вследствие использования манипулятивных технологий. Для того, чтобы избежать такой ситуации, воспрепятствовать подмене популярности среди широкого круга избирателей "популярностью" у одной-двух мощных коммерческих корпораций или небольшого числа очень богатых

избирателей, а сбор средств превратить в дополнительный механизм связи кандидатов с избирате-лями, законодательство многих стран (России, США) устанавливает ограничения величины част-ных пожертвований, и в некоторых государствах (Австралии) вводится предельная величина

затрат на избирательную кампанию. В некоторых странах, впрочем, и прямое государственное финансирование увязывается с числом голосов, поданных за кандидатов той или иной партии

(об этом уже говорилось выше, когда речь шла о правовом регулировании деятельности партий).

В некоторых странах выборные должностные лица могут быть досрочно отозваны со своих постов избирателями или избравшим их органом. В России вопрос о введении права отзыва был поставлен уже в ноябре 1917 г.

В 90-е гг. XX в. география распространения права отзыва выборных должностных лиц

несколько сузилась – от закрепления этого права отказался ряд стран Восточной Европы. Однако право отзыва выборного должностного лица способствует укреплению общественного контроля за деятельностью выборных органов публичной власти и может быть действенным рычагом такого контроля при достаточно высокой активности избирателей, надлежащем уровне политического и правового сознания граждан и хорошей проработанности правового регулирования этого института, что, с одной стороны, должно обеспечить достаточно широкие возможности для проявления инициативы граждан и их организаций, а с другой – создать гарантии от превращения этого

института в фактор, дестабилизирующий работу выборных органов публичной власти.

Будет полезно почитать по теме: