Российско-американское взаимодействие в контексте противодействия распространению

В 90-х годах ХХ века в уже достаточно устоявшийся «разоруженческий лексикон» был внедрен и прочно вошел новый термин – соunter-proliferation, что дословно с английского можно перевести как «контрраспространение» или «противодействие распространению». Речь идет о новой американской глобальной и региональной стратегии в условиях после окончания холодной войны в связи с нераспространением ОМУ и средств его доставки, разработанной преимущественно Пентагоном и вызвавшей весьма неоднозначную реакцию как в мире в целом, так и в самих США.

Политика нераспространения - политика, предусматривающая соблюдение правил, договоров и пр. по нераспространению ядерного оружия.

Каковы цели и задачи «контрраспространения»? Чем новая стратегия отличается от «классической» или традиционной политики нераспространения? Насколько она может быть эффективной в современном мире? Какие интересы преследуют здесь США? Как относиться к новой американской стратегии России? Наконец, возможно ли в этой области сотрудничество между двумя странами и если да, то по каким направлениям? Все эти вопросы пока не стали предметом прямых российско-американских переговоров, хотя проблематика нераспространения по праву считается полем безусловного совпадения интересов России и США и потому несомненно является наиболее перспективным направлением двустороннего взаимодействия, а может быть, даже партнерства.

Стратегия (греч. Strategos - веду войско) - составная часть военного искусства, охватываю-щая: теорию и практику подготовки страны и вооруженных сил к войне; планирование и ведение войны и стратегических операций.

Смена прицела. Впервые в достаточно развернутом виде стратегия «противодействия распространению» была изложена в выступлении бывшего министра обороны США Леса Эспина 7 декабря 1993 года в Национальной Академии Наук США. Предпосылкой разработки новой стратегии, как подчеркнул Эспин, была переоценка характера ядерной угрозы. Если в годы холодной войны в качестве носителя такой угрозы для США выступал Советский Союз с тысячами боеголовок, то теперь ими становятся враждебные США и их союзникам страны или даже группы террористов с «горсткой ядерных боеприпасов». Эту новую угрозу порождает распространение ОМУ и средств его доставки, в первую очередь, ракет.

В годы холодной войны США для противодействия прежней угрозе успешно применяли три инструмента – сдерживание, контроль над вооружениями и политику «превентивного нераспространения». В постконфронтационном мире, по словам Эспина, этих инструментов уже явно недостаточно, поскольку проблема распространения резко обострилась, прежде всего, в связи с двумя обстоятельствами – распадом СССР, в результате которого ядерное оружие оказалось на территории четырех суверенных государств, а также формированием современного мирового рынка, стимулирующего свободный обмен и передачу ядерных и других технологий двойного назначения, делающих во многом неэффективной превентивную политику нераспространения, основанную на отказе агрессивным странам в такого рода технологиях. Эспин при этом ссылался на целый ряд враждебных по отношению к США, их друзьям и союзникам стран, которые разрабатывают программы ядерного, биологического и химического оружия, а также ракетных средств его доставки (более 12 стран уже обладают оперативными баллистическими ракетами).

Отсюда вытекала новая акцентировка политики нераспространения в новой стратегии США: к задачам превентивной политики (prevention) добавлялась задача защиты (protection) – защиты США, их вооруженных сил, а также союзников Вашингтона в различных регионах земного шара. Если раньше надо было прежде всего ответить на вопрос о том, как предотвратить распространение, то теперь основным вопросом стал вопрос о том, как действовать в целях защиты США и их союзников в случае, если распространение уже состоялось.

Для решения этой новой задачи Пентагон приступил к разработке соответствующих средств. Эти усилия включали пять основных направлений.

1. Реорганизация военного ведомства и создание, в частности, новой должности зам. министра обороны по вопросам ядерной безопасности и противодействия распространению.

2. Изменение структуры закупок вооружений: была поставлена задача закупать неядерные «проникающие» боеприпасы для уничтожения «заглубленных» объектов, а также системы уничтожения мобильных ракетных комплексов типа СКАД. ОСОИ была реорганизована в Организацию Защиты от Баллистических Ракет. Одновременно дана директива изучить возможности создания, испытаний и развертывания систем ПРО на ТВД.

3. Пересмотр соответствующих оперативных планов.

4. Совершенствование разведки в целях противодействия распространению, включая создание специального Центра Контроля за Нераспространением разведывательного сообщества США.

5. Международное сотрудничество – в первую очередь, с союзниками по НАТО, Японией и другими партнерами США, включая Россию.

По словам Эспина, новая инициатива США была призвана дополнить политику нераспространения в трех аспектах: создать международный консенсус относительно первостепенной важности этой проблемы; снизить военную ценность ОМУ, повысив «стоимость» распространения и сделав ОМУ менее привлекательным для тех стран, которые хотят им обзавестись; снизить уязвимость союзных с США стран, и, соответственно, их мотивы приобретения ОМУ в целях самообороны.

В начале 1994 года Пентагон приступил к разработке оперативных планов использования в этих целях вооруженных сил. В частности, были внесены изменения в Единый объединенный оперативный план поражения стратегических целей (СИОП). Новые оперативные планы предусматривают детальную разработку вариантов применения стратегической авиации и крылатых ракет морского базирования «Томахок» по объектам на территории более, чем 30 стран, которые, по оценкам американцев, имеют или разрабатывают ядерное, химическое и биологическое оружие и средства его доставки. Одновременно была осуществлена корректировка оперативно-стратегических планов объединенных командований ВС США в зонах передового базирования с целью постановки уточненных задач войскам, а также предприняты меры по координации взаимодействия между разведывательными организациями США, в частности, разведывательным управлением Министерства обороны (РУМО) и Центром Контроля за Нераспространением (ЦРУ) для отслеживания обстановки в потенциально опасных регионах.

В целях реализации военных программ борьбы с распространением ОМУ, оценки действенности предпринимаемых мер и выработки рекомендаций по повышению их эффективности в Пентагоне была сформирована специальная комиссия во главе с первым заместителем министра обороны. Комиссия рассчитала, что в 1996–2001 годах на деятельность по противодействию распространению ОМУ только по линии Пентагона необходимо израсходовать более 550 млн долларов. В качестве первоочередных определено решение следующих задач:

– расширение возможностей национальных технических систем по выявлению и идентификации ядерных, химических и биологических боеприпасов;

– разработка эффективных средств обнаружения, наведения и поражения высокозащищенных объектов;

– повышение степени защиты личного состава от воздействия поражающих факторов ОМУ.

Таким образом, администрация США продемонстрировала твердое намерение решать проблему нераспространения по сугубо американскому сценарию и всеми доступными способами – политическими, экономическими и военными с целью не допустить появления новых государств, обладающих ядерным, химическим и биологическим оружием, а в других странах – обеспечить контроль над технологиями его производства. При этом особый акцент был сделан на силовые методы.

Аргументы против. Неудивительно, что новая стратегия вызвала в мире серьезную критику. Острые дебаты по этому вопросу в 1993–1997 гг. имели место и в самих США. Критики в основном составляли известные специалисты в области нераспространения, такие, как Л. Спектор, П. Родман, Г. Милхоллин, Х. Мюллер, Г. Кристенсен, Дж. Хендлер и др. Их основные аргументы сводились к следующему.

Первое. Военные средства борьбы против распространения ОМУ и ракет не должны доминировать над политическими. В противном случае острие усилий международного сообщества поворачивается от предотвращения распространения ОМУ к тому, как совладать с его последствиями. Наступательные меры должны лишь дополнять меры превентивной дипломатии и быть мерами противодействия на случай чрезвычайных ситуаций. В новой стратегии Пентагона эти две категории мер находятся в отношениях соперничества, а призывы к наращиванию программ «контрраспространения» сопутствуют «очернению» дипломатии нераспространения. Опыт военных акций против государств-носителей ядерного распространения существует. Это – разрушение иракского реактора «Озирак» в 1981 году и других иракских ядерных объектов в 1991 году. Однако эти акции показали необходимость применения целого комплекса мер. Смещение же акцента на применение военных методов может нанести ущерб традиционному превентивному подходу к нераспространению.

«Озирак» - ядерный реактор, строившийся в Тувейте (недалеко от Багдада), который разбомбила израильская авиация 7 июня 1981 года.

Второе. Конечно, надо всеми средствами стремиться не допустить появления новых ядерных и ракетных государств – политическими, экономическими, военными. Было бы глупо не готовиться к операциям на региональных ТВД, где предполагается использование ракетно-ядерного оружия. Но следует отвергать пессимизм, который часто служит оправданием таких инициатив. В то же время программы «контрраспространения» основаны на заведомо пессими-стичной посылке о том, что распространение ракет и ОМУ уже состоялось или неизбежно состоится, т.е. на ситуацию «постраспространения».

Третье. Усилия США по противодействию распространению были сфокусированы на «банде четырех» – Северной Корее, Иране, Ираке и Ливии. Такой подход способен подорвать универсальность принципов нераспространения.

Четвертое. Огромные масштабы военных программ «контрраспространения» могут «съесть» «политические» программы нераспространения. Большая часть трехмиллиардного бюджета Пентагона на деятельность по нераспространению в 1995 году будет израсходована на борьбу с уже состоявшимся распространением. В основе этого подхода лежит посылка, что враждебные государства уже появились и более того, следует ожидать дальнейшего распространения ОМУ и ракет, что бы там ни делали дипломаты. Если эта тенденция возобладает, то военные меры станут доминирующими во всем спектре усилий США по нераспространению, а традиционные меры будут отодвинуты на задний план. В результате ресурсы будут отвлечены от превентивных действий в этой области, таких, как увеличение инспекционных возможностей МАГАТЭ или создание экономических стимулов для стран, стремящихся и обладанию ракетно-ядерным оружием, таких, как Северная Корея.

Пятое. «Контрраспространение» означает привязку ядерной стратегии США к кризисным ситуациям в «третьем мире», что ведет к расширению функций ядерного оружия. Это еще одно доказательство того, что и Соединенные Штаты по-прежнему далеки от выполнения данных ими в соответствии со статьей VI Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) обязательств. Расширение планов потенциального применения ядерного оружия в региональных конфликтах чревато угрозой роста враждебности между Севером и Югом. Кроме того, в этой ситуации ставятся под сомнение так называемые «негативные» гарантии безопасности неядерным странам.

В докладе, подготовленном в 1995 году сотрудниками международной организации ГРИНПИС, анализируются высказывания и практические решения, которые начиная с 1989 г. подготовили трансформацию ядерной доктрины США, изменив ее содержание настолько, что из доктрины, главным образом, направленной против СССР и его союзников, она превратилась в доктрину, недвусмысленно предполагающую ведение ядерной войны в некоторых, а возможно, и во всех регионах мира. Этот процесс, как отмечается в докладе, ускорило обнаружение после окончания войны в Персидском заливе 1990 года тайной ядерной программы Ирака, а также применение Ираком в этой войне баллистических ракет. Сразу после окончания войны бывший министр обороны Д. Чейни подписал директиву, определяющую концепцию использования ядерного оружия в регионах. Этой директивой была официально поставлена задача разработки оперативных планов применения ядерного оружия против стран, способных создать ОМУ или уже проводящих подобные разработки.

Шестое. Новая стратегия размывает границы между стратегическими и тактическими ядерными вооружениями. В частности, в оперативные планы Пентагона были внесены уточнения о том, что в дополнение к нестратегическим ядерным силам может быть также осуществлено «перенацеливание стратегических ядерных сил на объекты в регионах».

Таким образом, несмотря на то, что стратегия противодействия распространению главным образом носит неядерный характер, ядерному оружию теперь предписываются новые функции по сдерживанию или борьбе с региональными «пролифераторами». Это способствует дальнейшей легитимизации ядерных вооружений и, следовательно, сводит на нет усилия ядерных держав по укреплению режима нераспространения.

Седьмое. Чрезмерная акцентировка военных мер создает образ США как мирового полицейского, утверждающего себя силой на мировой арене. Это может вызвать неадекватную реакцию тех региональных стран, сотрудничество с которыми как раз и необходимо для проведения эффективной политики нераспространения.

Эволюция российского подхода. Прежде всего в России констатировали, что стратегия «контрраспространения» (противодействия распространению) отличается от «классической» политики нераспространения и, к сожалению, отражает некоторые уже устоявшиеся стереотипы американского мышления периода после холодной войны: американоцентризм, представление о доминировании в мире лишь одной «сверхдержавы», желание решать политические проблемы военными средствами, преуменьшение роли международной дипломатии и вообще политических инструментов. Все это должно было бы стать предметом серьезного обсуждения между двумя странами, но, к сожалению, этого не произошло. США ограничились проведением в России двух-трех брифингов для наших военных.

В результате, а также из-за своих недостатков стратегия «контрраспространения» «не прижилась» в России. Тем не менее, внутренняя дискуссия в США наложила некоторый отпечаток на российское стратегическое мышление в этой области.

В 1993–1995 годах в России наблюдается резкий рост интереса к проблемам нераспространения. Ряд исследователей признают, что в условиях окончания холодной войны опасность распространения действительно возрастает. При этом назывались следующие факторы:

– распад Советского Союза, создавший опасность появления новых ядерных держав;

– рост в мире после окончания холодной войны национализма, усиливающего стимулы к приобретению ОМУ и средств его доставки;

– возросшая экономическая взаимозависимость между государствами, которая привела к свободному обмену товарами, оборудованием и технологиям двойного назначения и поставила под угрозу эффективность международных режимов нераспространения и национальных систем экспортного контроля;

– «агрессивная» внешнеэкономическая деятельность военно-промышленных комплексов, включая российский, стремящихся найти сбыт для своей продукции на международных рынках в условиях падения на эту продукцию внутреннего спроса;

– формирующаяся рыночная экономика в России и других странах СНГ, ускоряющая приватизацию оборонных предприятий и поэтому предоставляющая национальным произво-дителям вооружений и военного оборудования намного больше независимости от центральной власти. Этот процесс вносит новые трудности и неопределенности с точки зрения эффективности функционирования национальной системы экспортного контроля.

Вместе с тем официальные российские представители неизменно подчеркивали: ситуация в области нераспространения в основном находится под контролем; российская система экспортного контроля уже создана и вполне успешно функционирует; слухи о хищениях и контрабанде расщепляющихся материалов в России основаны на газетных публикациях; каждое сообщение такого рода становится поводом для расследования специальными российскими службами; как правило, такие слухи оказываются необоснованными. С другой стороны, трудно отрицать, что обстановка, сложившаяся после окончания холодной войны, способствует возникновению в связи с нераспространением абсолютно новых проблем, требующих и новых способов и путей обеспечения безопасности. В современных условиях, например, противодействие распространению путем отказа в передаче технологий идет вразрез с основными направлениями мирового экономического развития. Во многих процветающих экономических державах – вопреки официальным декларациям – правила экспортного контроля больше «не в моде». Фактом является, например, то, что в Соединенных Штатах борьба между крупными промышленными компаниями и сторонниками строгой системы экспортного контроля закончилась убедительной победой первых, добившихся в 90-х годах XX в. серьезных послаблений ограничения экспортного контроля. Это, в свою очередь, поставило под вопрос эффективность экономических санкций против потенциальных «распространителей».

Трудно отрицать, что сегодня цели нераспространения должны достигаться путем целого комплекса новых мер, включая военно-силовые. В этой связи любопытны взгляды российских военных. Как и американские военные, они также высказывали свою озабоченность проблемой распространения ОМУ и стали рассматривать ядерное оружие в качестве возможного средства противодействия этому процессу. В июне 1994 г. бывший министр обороны Российской Федерации П. Грачев, говоря об изменениях ядерной политики в свете новой военной доктрины России, выразился в том смысле, что геополитическое пространство России и ее ближайших соседей с юга охвачено плотным полукольцом стран, принадлежащих к неафишируемому «ядерному клубу» и образующему размытую зону «ядерного риска». Он признал, что доктрина применения ядерного оружия первыми, сформулированная в военной доктрине, среди прочих вещей предназначена для сдерживания возможных «распространителей» ядерного оружия, которые могут угрожать России. В декабре 1994 г. главком РВСН России, а затем министр обороны РФ, И. Сергеев заявил, что решение задачи сдерживания по отношению к любому потенциальному противнику выдвигает дополнительные требования к ракетным войскам стратегического назначения, в том числе необходимость обладать способностью к нанесению ударов по широкому набору целей за самое короткое время. Все это, по его мнению, требует высочайшей точности, быстроты перенацеливания, гибкости систем управления и всех видов боевого обеспечения.

Таким образом, всего лишь несколько лет тому назад Советский Союз и США нацеливали свое ядерное оружие друг против друга. И хотя уже тогда было известно, что такие страны, как Индия, Иран, Ирак, Израиль, Северная Корея, Пакистан и некоторые страны Северной Африки пытаются приобрести ядерное оружие, либо уже им владеют, эти страны не фигурировали в ядерных доктринах великих держав. Сейчас это стало фактом.

«Активные» и «пассивные» меры. Большое количество российских ученых, стратегов и некоторых политиков подразделяют меры по нераспространению на две основные категории: «пассивные» (которые близки к «классическому» нераспространению, т.е. преимущественно превентивным мерам) и «активные» (более близкие к противодействию распространению).

Первая группа включает следующие меры:

– последовательное укрепление существующих режимов нераспространения;

– дальнейшие шаги в области ядерного разоружения, включая запрещение испытаний ядерного оружия;

– политические меры для устранения стимулов обладания ОМУ, включая уменьшение напряженности и улаживание конфликтных ситуаций в различных регионах мира, для чего требуются большие дипломатические усилия;

– совершенствование системы гарантий МАГАТЭ, укрепление и гармонизация национальных систем экспортного контроля;

– меры по пресечению распространения научных знаний и экспертизы в области ОМУ и ракетных систем его доставки; создание социально-экономических и юридических условий, препятствующих выезду соответствующих специалистов в третьи страны.

Во вторую группу входят «активные меры»:

– увеличение эффективности контроля над распространением;

– взаимный обмен информацией, полученной через национальные технические средства, сотрудничество разведслужб различных стран, установление международного режима «открытого неба»;

– совместное политическое противодействие ядерных держав «ядерным амбициям» третьих стран;

– применение экономических и юридических санкций против нарушителей режима нераспространения;

– косвенное использование военной силы (включая ядерную) против нарушителей в качестве одной из форм осуществления нового варианта доктрины сдерживания применительно к нераспространению;

– разработка вариантов и сценариев поведения ядерных держав в случае, если эта форма сдерживания не сработает, т.е. вариантов прямого использования военной силы;

– совместный поиск технологий дистанционного разоружения (которое обезвреживает или делает небоеспособными ядерные боеголовки, в случае если они окажутся в руках террористов).

К данному списку мер можно добавить создание тактической противоракетной обороны, включая возможность создания региональных систем. Очевидно, что все эти меры способны работать лишь в комплексе. Например, государственная система экспортного контроля, как показывает опыт, не является панацеей. Сам по себе экспортный контроль не может остановить распространение оружия массового поражения. Кроме того, строгий экспортный контроль во многих случаях стимулирует создание подпольного производства или же поиск альтернативных источников приобретения соответствующих материалов и технологий.

Как показала практика, наиболее эффективным путем укрепления национальной системы экспортного контроля является сотрудничество государственных органов с частным бизнесом.

В Германии и Японии внедрена, например, система «самоконтроля» частных фирм, в которых назначается лицо, материально и уголовно ответственное за соблюдением данной фирмой правил экспортного контроля. Внедрение подобной системы в России представляет собой важнейшую и в то же время чрезвычайно трудную задачу.

Дипломатия и военная сила? Россия считает дипломатические усилия приоритетным направлением политики нераспространения ОМУ, ракет и ракетных технологий. Эти средства доказали свою эффективность прежде всего в плане предотвращения распространения ядерного оружия. Достаточно вспомнить примеры ЮАР, Украины, Белоруссии, Казахстана, Аргентины, Бразилии, Румынии, Алжира, наконец, Северной Кореи. В любом из этих случаев перспектива выгоды сотрудничества с промышленно-развитыми странами перевешивала возможные военно-политические преимущества, которые эти страны получили бы в результате создания ОМУ. Огромную роль здесь сыграла превентивная дипломатия, в первую очередь, США.

Есть все основания полагать, что и в случае предотвращения распространения ракет и ракетных технологий многосторонняя дипломатия играла и играет решающую роль. Например, многие государства, имевшие технологическую возможность произвести ракеты, предпочитали не делать этого. Эта группа сознательно воздерживающихся стран включает Австралию, Канаду, многие страны Западной и Восточной Европы, Японию и др. Решение воздержаться от производства или приобретения ракет диктовалось в этих случаях политическими и стратегическими факторами, наличием эффективных механизмов региональной безопасности, системой многосторонних и двусторонних гарантий безопасности и т.д. Немалую роль здесь играет экономическая взаимозависимость, осознание преимуществ интеграции в мировую экономику.

Практика показала, что нельзя исходить из того, что имеющийся у той или иной страны технологический потенциал непременно ведет к оснащению ее вооруженных сил ОМУ и средствами доставки. Например, хотя расползание ракетных технологий создает предпосылки для быстрого распространения ракет, взаимосвязь этих явлений отнюдь не автоматическая, и превентивные дипломатические меры здесь эффективно работают. Хотя подготовка к нежелательному развитию событий вполне разумна, пессимизм, парализующий дипломатическую волю, здесь едва ли оправдан.

Более того. Многосторонняя дипломатия на этом направлении не только не исчерпана, но и используется явно недостаточно. Например, США в 70–80-е XX в. годы знали о том, что немецкие компании строили заводы по производству отравляющих газов в Ливии и такие же объекты в Ираке. Соединенные Штаты также знали и о том, что немецкие фирмы оказывали исключительно важную техническую помощь в ядерной сфере Пакистану, Индии и Южной Африке. Немецкие фирмы были также самыми крупными поставщиками технологий и для совместного ракетного проекта «Кондор-11» Аргентины, Ирака и Египта. США направляли многочисленные демарши правительству Германии, которые были проигнорированы, и не предпринимали каких-либо эффективных действий до тех пор, пока завод по производству отправляющих газов в Ливии (г. Рабта) не был готов к пуску. Тогда только официальные лица США начали выступать по этому поводу в прессе. Все это вызвало возмущение мирового сообщества, в результате чего немцы были вынуждены ужесточить свое законодательство в области экспортного контроля. Немецкие политологи делят теперь историю становления национальной системы экспортного контроля в Германии на два периода – до и после Рабты. Ясно, что если бы правительство США оказало на немецкие фирмы давление на пять лет раньше, сегодня мир был бы более безопасным.

Другие примеры. США оказывали экономическую помощь Пакистану, пока эта страна не обрела способность сделать ядерную бомбу, и только после этого прекратили ее, введя запрет на торговлю с этой страной («поправка Пресслера»). В случае с Северной Кореей США только наблюдали за строительством и затем за работой научно-исследовательского реактора, о котором сейчас идет речь, а Северная Корея между тем отказывалась от выполнения своих обязательств по гарантиям МАГАТЭ. Даже несмотря на то, что вся эта политика продолжалась с середины 1980-х годов, правительство США только два года назад стало рассматривать ядерную программу Северной Кореи как чрезвычайное явление, требующее противодействия. Переговоры с этой страной начались только после того, как выявилась перспектива того, что Северная Корея скоро переступит через ядерный порог.

Да и во многих других случаях сегодня наши возможности так ограничены потому, что в прошлом нам не удавалось эффективно использовать дипломатию. Не достаточно эффективно используется и механизм экономических и юридических санкций против стран, имеющих «ядерные» и «ракетные амбиции».

Более успешными оказались дипломатические усилия, связанные с нераспространением ракет, дальнейшим укреплением и повышением эффективности РКРТ. Этот режим уже сейчас является важным политико-экономическим рычагом внешней политики его участников. РКРТ уже помог остановить такие программы, как аргентино-египетско-иракский проект «Кондор-11», продажу китайских ракет М-9, заставил ФРГ начать юридическое преследование фирм, сотрудничавших с Ливией и Ираком. Хотя РКРТ несовершен, он уже сейчас возводит эффективные барьеры на пути многих претендентов на обладание ракетами.

К дипломатическим успехам можно причислить и совместные российско-американские действия, связанные с предотвращением распространения ядерного оружия на территории бывшего СССР.

Распад Советского Союза в 1991 году, как отмечали некоторые американские специалисты, создал в этом смысле четыре фундаментальных причины для беспокойства:

– постсоветские государства способны не только унаследовать все ядерное оружие на своей территории, но и перенацелить его друг на друга и другие страны;

– ядерное оружие может применяться в гражданских войнах и конфликтах между ними, а потеря централизованного контроля за ядерным оружием создает серьезную проблему ядерного терроризма и будет представлять риск здоровью людей и окружающей среде;

– ядерное оружие, или более вероятно, ядерные материалы, технологии и человеческие знания, задействованные в его производстве могут попасть в другие страны, стремящиеся заполучить ядерное оружие;

– появление нескольких новых ядерных держав усилит привлекательность ядерного оружия для «пороговых» государств.

Хотя причины для беспокойства были не во всем оправданы, необходимо признать, что все они были в основном устранены путем совместных усилий. Ни одно из постсоветских государств, за исключением России, не получило оперативный контроль над ядерным оружием, развернутым на его территории. Все они заявили о своем намерении избавиться от ядерного оружия и присоединились к ДНЯО в качестве неядерных государств. Ядерное оружие было вывезено в Россию и деактивировано. Началась его дезактивация и демонтаж. Страны СНГ решили эти вопросы путем мирных переговоров. Наконец, нет доказательств того, что ядерное оружие, материалы, технологии или серьезные специалисты–ядерщики оказались в других странах.

С этой точки зрения, американская стратегия противодействия распространению к ситуации в странах бывшего Советского Союза не имеет отношения. В особенности, если вспомнить о четырех столпах данной стратегии: защита (protection), предотвращение (prevention), опережение (preemption) и нейтрализация (neutralization).

Предотвращение распространения было в вышеупомянутых случаях достигнуто исключительно дипломатическим путем. Очевидно, что нежелание Белоруссии, Казахстана или Украины присоединиться к ДНЯО имело бы для Договора трагические последствия. Вполне вероятно, что «пороговые» государства в этом случае почувствовали бы себя смелее и объявили бы о том, что они ядерные.

Представляя американскую точку зрения на противодействие распространению, Пентагон выделял еще четыре важных проблемы, возникшие в результате распада Советского Союза:

– проблема безопасности перевозки и демонтажа ядерного оружия;

– проблема появления ядерного оружия на «черном рынке»;

– проблема утечки специалистов в страны – потенциальные «распространители» ядерного оружия;

– проблема государств-клиентов бывшего Советского Союза (например, Северной Кореи).

Первая проблема практически решена. Вторая решается через формирование национальной системы экспортного контроля. Третья – через внутреннее законодательство (в законодательство РФ введены нормы уголовной ответственности за распространение соответствующих материалов, технологий двойного назначения) и созданный в 1994 г. Международный научно-технический центр в Москве. Наконец, ситуации с бывшими клиентами СССР, в частности, Северной Кореей, в основном взяли под свою ответственность США.

Во всех этих четырех случаях применялись опять же политические средства, и не военные инструменты противодействия распространению. С другой стороны, противодействие распространению как стратегия ни в коей мере не остановило, разумеется, мировой торговли и свободного отмена технологиями, как факторов, способствующих распространению ОМУ и вызывавших озабоченность у Леса Эспина.

Говоря о дипломатическом аспекте противодействия распространению, следует подчеркнуть важность политических усилий в целях уменьшения привлекательности ОМУ для третьих стран. Это в большой степени относится к ситуации на Корейском полуострове. Опасность политики Северной Кореи состояла в том, что она акцентировала «политическую» роль ядерного оружия. Эта страна на деле доказала и продемонстрировала выгоды амбициозной ядерной политики. Промышленно-развитые страны – США, Япония, Южная Корея – в конечном счете были вынуждены вступить в переговоры и купить свою собственную безопасность. Подобного рода шантаж международного сообщества с расчетом получить политические и экономические выгоды в известной мере был характерен и для политики Украины. Не исключен он в будущем и со стороны других государств.

Пример Северной Кореи поучителен и в том смысле, что он продемонстрировал бессилие мер силового противодействия распространению. В самом деле:

– попытка навязать стране инспекции МАГАТЭ не удалась;

– введение экономических санкций не сработало бы вследствие нищей экономики и слабой экономической зависимости от других стран;

– ядерное сдерживание никак не уменьшило амбиции КНДР;

– совместное военно-политическое давление ядерных государств на нее оказалось неэффективным;

– даже разведслужбы оказались не в состоянии дать точную информацию: мы так и не узнали обладает ли КНДР ядерным оружием или она просто обвела США, Японию, да и весь мир вокруг пальца в целях получить политические и экономические выгоды.

В то же время следует признать, что американо-северокорейское соглашение, заключенное в сентябре 1994 года, является одной из весьма удачных попыток решить проблему нераспространения дипломатическим путем. Это является косвенным признаком того, что в целом и в США сознают теперь приоритетность дипломатических средств по сравнению с силовыми акциями противодействия распространению. Или, как подметил Леонард Спектор, США движутся от «контрраспространения» в сторону к «нео-нераспространению». Важное достижение дипломатии США является значительным шагом и в международной дипломатии и доказывает, что как ядерные, так и неядерные государства в целом признают обоюдную ответственность за нераспространение ОМУ и ракетных средств его доставки оружия и могут совместно работать в этой области.

Магистральные направления совместной работы. Очевидно, что после окончания холодной войны старое деление государств на Восток и Запад уступило место более сложной и менее четкой классификации, которая включает:

– координирующие государства (например, США и Россию), являющиеся полными членами почти всех режимов нераспространения и экспортного контроля;

– сотрудничающие государства (например, Китай), принимающие участие в некоторых, но не во всех, режимах нераспространения и экспортного контроля и объявившие о своем намерении присоединиться ко всем режимам или же сотрудничать в их рамках;

- чувствительные страны (например, Индия), которые несмотря на то, что имеют законодательную и организационную основу для введения системы экспортного контроля, в настоящее время рассматривают давление координирующих государств в направлении ее введения как вмешательство в свои внутренние дела (в настоящий момент эти государства не представляют прямой угрозы безопасности государств-координа¬торов);

– угрожающие государства (например, Иран и Ирак), стремящиеся заполучить двойные технологии, вступая в противоречие с существующими механизмами экспортного контроля, что угрожает интересам государств-координаторов.

Политика государств-координаторов в области торговли, передачи технологий и экспортного контроля в отношении различных групп государств должна быть разной. Например, политика США и России в отношении государств-координаторов должна проводиться без каких-либо ограничений. В отношении сотрудничающих государств должна проводиться политика с некоторыми условиями и элементами контроля. Что касается чувствительных государств, США и Россия должны ввести жесткие элементы контроля и поставить многочисленные условия.

И, наконец, в отношении угрожающих государств должны применяться максимальный контроль и эмбарго.

Политика государств-координаторов должна быть направлена на то, чтобы позиции сотрудничающих, чувствительных и угрожающих государств сближались с их собственными позициями. Представляется, что данная концепция должна быть центральной в дискуссии по формату и функционированию пост-КОКОМовского механизма, установленного Вассенаарскими соглашениями, в которых участвует и Россия.

К магистральным направлениям совместной работы относятся также политические меры по устранению стимулов обладания ОМУ и ракетами, включая урегулирование конфликтов и кризисов в различных регионах мира. Ведь если проанализировать мотивы, подталкивающие государства к обладанию ОМУ, то выяснится, что многие из них связаны с давними региональными конфликтами, возникшими на основе национальной или этнической розни и территориальных притязаний, имеющих глубокие исторические корни. В основном эти мотивы просматриваются в зоне традиционных региональных конфликтов – Ближнего Востока, Юго-Восточной Азии, Корейского полуострова – и большей частью имеют под собой серьезные основания. Поэтому бессмысленно призывать эти страны присоединиться к ДНЯО. Разговор о создании безъядерных зон также едва ли поможет. Ядерное и ракетное оружие там – не причина, а следствие конфликта. Оно стало его составной частью, и потому проблемы, связанные с ядерным оружием, могут быть решены лишь в контексте комплексного политического урегулирования в регионе с учетом озабоченностей всех заинтересованных сторон.

Яркий пример такого урегулирования – Юг Африки, отказ ЮАР от ядерного оружия и вступление в Договор о нераспространении. Процесс политического урегулирования начался и на Ближнем Востоке. При этом каждый конкретный региональный кризис имеет свои причины и корни, в том числе и применительно к появлению с ним факторов, связанных с ядерным оружием. Поэтому для каждого региона могут быть найдены только свои собственные специфические пути урегулирования кризиса. Главное – убедить участников этих региональных конфликтов сесть за стол переговоров.

Особого внимания требует огромный регион Центральной Азии, где политическая нестабильность в сочетании с бедственным экономическим положением может явиться питательной средой для возникновения национально-религиозного фанатизма под влиянием и с помощью ряда соседних стран. Появление здесь ракетно-ядерного оружия может стать реальностью в особенности с учетом того, что бывшие советские республики этого региона обладают отдельными элементами ядерного цикла – добычей урана, его обогащением. Немало здесь и ученых-специалистов, которые участвовали в различных стадиях программы создания советского ядерного оружия. К числу «околопороговых» стран относится примыкающий к этому региону Иран.

В перспективе – при развитии событий по «наихудшему сценарию» – комбинация всех этих факторов может создать качественно новую геостратегическую ситуацию во всем Азиатском регионе – от Японии до Средиземного моря. Именно здесь находятся наиболее серьезные вызовы потенциального распространения ОМУ и ракетных средств его доставки.

Сдерживание и другие средства противодействия, овременные варианты доктрины сдерживания, унаследованные странами после холодной войны, совершенно неадекватны новой международной ситуации и неприменимы для борьбы против распространения ОМУ и ракетных средств его доставки. Вызывает удивление, например, одно из положений национальной военной стратегии США, согласно которому «наличие мощного потенциала сдерживания во многих случаях является решающим фактором предотвращения распространения ОМУ». Факты современной политической жизни не дают оснований для подобного рода выводов.

Следует констатировать, что пока ядерные страны не разработали эффективной доктрины сдерживания применительно к распространению ОМУ, ракет и ракетных технологий. Например, наличие ядерных потенциалов у пяти государств не предотвращало локальных вооруженных конфликтов с применением ракетного оружия. Не было это препятствием и для приобретения этого оружия региональными «центрами силы», и даже его применения против крупнейших ракетно-ядерных стран, например, в ходе войны в Персидском заливе.

Вполне вероятно, что сдерживание в классическом смысле слова, то есть военное (ядерное) сдерживание, здесь вообще не применимо. Гораздо эффективнее сдерживание путем угрозы применения экономических санкций и т.д. Если же говорить о ядерном военно-силовом сдерживании против государств и режимов, исповедующих цели агрессивного национализма и готовых ради их осуществления использовать ОМУ и ракетные средства, то для этих целей нет нужды держать несколько тысяч боезарядов – достаточно и нескольких десятков. Тем более что ряд боевых задач, ранее планировавшихся с применением ядерного оружия, теперь может быть решен с помощью высокоточного оружия. Для сдерживания «ядерных авантюристов» нет необходимости и совершенствовать ядерное оружие. Достаточно с избытком и того уровня, который есть. Испытания ядерного оружия также не нужны, и их можно прекращать безболезненно, без ущерба для безопасности кого бы то ни было.

В перспективе остающиеся ядерные средства было бы целесообразно передать под командование ООН и использовать по решению Совета Безопасности. При такой постановке вопроса режим нераспространения мог бы быть превращен в непременный и обязательный атрибут международного поведения. В определенных случаях, создающих угрозу миру и безопасности, Совет Безопасности ООН мог бы принимать решение о введении в отдельных странах или регионах обязательного режима нераспространения под контролем МАГАТЭ.

В целях противодействия распространению, вероятно, нельзя исключить возможность применения оборонительных систем, особенно ПВО и тактической ПРО, в частности, в условиях уже состоявшегося распространения ракет, то есть после того, как дипломатические средства и сдерживание оказались неэффективными, то есть не сработали. На этот случай Россия разрабатывает тактические комплексы ПВО С-З00, а США – целый ряд систем ПРО, начиная от модификации комплекса «Пэтриот» и кончая разработкой систем «ТХААД» воздушного и морского базирования. Системы ПВО и ПРО могут оказаться необходимыми для защиты и прикрытия важных военных объектов, группировок вооруженных сил и боевой техники, ракетных комплексов, населенных пунктов и проч.

Системы ПВО и ПРО могут оказаться полезными и в том гипотетическом случае, когда та или иная региональная держава захочет доминировать в регионе, используя свой ракетный потенциал. В этой ситуации – в отсутствие таких систем – политическая воля великих держав может оказаться парализованной, и они не решатся начать, например, миротворческую операцию по принуждению к миру. Напротив, наличие таких систем, нейтрализующих ракетный потенциал регионального агрессора, будет способствовать политической решимости осуществить операции по поддержанию или принуждению к миру в любой точке земного шара – там, где это необходимо.

Вместе с тем развитие систем ПВО и ПРО ни в коем случае не должно подрывать Договор по ПРО. Это значит, что таким системам не могут придаваться способности поражать стратегические баллистические ракеты. Элементы космического базирования таких систем также могут оказаться несовместимыми с Договором по ПРО.

Наконец, о наступательных (военно-силовых) мерах противодействия распространению. Такие меры могут оказаться необходимыми в условиях, когда все другие средства, включая ПРО на ТВД, оказались неэффективными. Они могли бы включать:

– хирургические удары высокоточного оружия с целью подавления ракетных комплексов и иных военных объектов;

– проецирование военной мощи (включая ядерную) в регионы прежде всего с помощью средств морского и воздушного базирования;

– десантные операции с целью нейтрализации наступательного военного потенциала объектов, связанных с ОМУ и его производством, действия разведывательно-диверсионных спецподразделений, способных самостоятельно применять высокоточное оружие в обычном снаряжении с целью глубокого проникновения в грунт и разрушения подземных сооружений и другие меры.

В то же время любые военно-силовые мероприятия в целях противодействия распростра-нению должны иметь законную силу с точки зрения международного права, то есть быть санкционированными ООН. В этой связи в перспективе такие функции должны быть переданы в исключительную компетенцию ООН, например, ее Военно-штабного комитета.

Увеличение силовыми способами противодействия распространению ведет к подрыву усилий международной дипломатии, приучая мировое общественное мнение к тезису о «неизбежности» распространения. Сторонникам дипломатических средств следует акцентировать внимание на достижениях превентивной дипломатии, подчеркивать растущую силу международных институтов нераспространения, активизировать работу по повышению их эффективности.

В настоящий момент назрела необходимость разработки интегрированной долгосрочной стратегии в области нераспространения, синтезирующей дипломатические, экономические и другие меры. Первоочередной задачей должно стать развитие новых глобальных и региональных структур безопасности, совершенствование деятельности взаимодействия разведывательных служб и систем международных гарантий безопасности, а также разработка военно-силовых операций как крайней меры.

Необходимо усилить экспортный контроль, поставить внешнюю торговлю со странами, стремящимися к приобретению ОМУ и ракетного оружия, в зависимость от их готовности прекратить или свернуть свои военные программы. Надо усовершенствовать РКРТ с внедрением практики проверок и инспекций ракетной активности государств по аналогии с МАГАТЭ. И отвергнуть военные решения как универсальный способ решения проблем нераспространения. Обсуждение любых вопросов использования военной силы как крайнего средства поддержания международных режимов нераспространения должно происходить не в Пентагоне, а в Совете Безопасности ООН, который облекает такие действия в рамки законности.

Сферы двустороннего взаимодействия. Нераспространение ОМУ и ракетных средств его доставки – несомненная и общепризнанная сфера взаимодействия России и США. Каждая из сторон осознает, что в одиночку она не в состоянии решить эту проблему. Сотрудничество здесь уже и осуществляется по многим направлениям.

Конечно, в этом вопросе между двумя державами имеется фундаментальная асимметрия. Она состоит в следующем. Оставаясь единственной в мире глобальной сверхдержавой, США защищают всеми средствами свои региональные интересы. Защищая своих союзников, имея перед ними четкие обязательства, они вполне осознанно проводят политику проецирования военной мощи в регионы. На данном этапе непосредственно территории США ни одна страна не угрожает и угрожать не может (кроме России). Однако американские союзники в регионах – такие, как Израиль, Саудовская Аравия, Южная Корея находятся под постоянным давлением других региональных держав, которые в ряде случаев могут быть враждебными в отношении США. Коль скоро наращивание ракетного, ядерного, химического и биологического потенциалов может угрожать американским союзникам, то оно угрожает и интересам самих США. Отсюда – активная превентивная дипломатия США в регионах, миротворчество, развертывание крупных программ ПРО на ТВД (системы ПРО, в частности, нужны не для защиты территории США, а территории их друзей и союзников в регионах).

В противоположность всему этому Россия, в отличие от бывшего СССР, не является более сверхдержавой с глобальными интересами, находящимися в противоречии с интересами США (знаменитая «игра с нулевой суммой»). Почти всех бывших союзников СССР Россия потеряла. Нет у нее четкого представления о том, кто является ими сейчас. Соответственно Россия не проецирует вовне военную мощь. Отсюда – ее меньший, по сравнению с США, интерес к системам тактической ПРО. Отсюда фундаментальное различие в оценках двух стран угрозы распространения ОМУ и средств его доставки. США воспринимают ее действительно как «угрозу» – в полном смысле этого слова. Россия воспринимает ее как «проблему», поскольку ракеты третьих стран ее территории непосредственно не угрожают (хотя и способны к этому).

Конечно, состояние «расплывчатости» национальных интересов России не может продол-жаться вечно. Рано или поздно они будут идентифицированы. Тогда появятся и потенциальные противники, и союзники, и друзья, и партнеры. Тогда, возможно, будет необходимо вернуться к практике проецирования военной мощи в целях защиты союзников. Тогда, вероятно, создадутся качественно иные предпосылки для взаимодействия с США в противодействии распространению ОМУ и средств его доставки. Однако уже сейчас поле для такого взаимодействия имеется. Ведь и сейчас России не все равно, что делается на ее границах и пограничных пространствах. Уже сейчас можно сказать, что появление в приграничных регионах крупных держав с ракетно-ядерным, химическим или биологическим потенциалом не соответствует ее интересам. Распространение ОМУ и ракет – это безусловное зло, угрожающее подрывом как региональной, так и глобальной стабильности. В этом плане общность интересов России и США совершенно очевидна.

Главное направление двустороннего взаимодействия, конечно, – дипломатическое. Речь идет об укреплении режимов нераспространения, включая РКРТ, его превращении в перспективе в эффективную организацию по типу «ракетно-космического МАГАТЭ»; укреплении режима гарантий самого МАГАТЭ; выполнении решения о бессрочном продлении ДНЯО, формировании пост-КОКОМовского механизма и проч. Особая сфера дипломатического взаимодействия – скоординированные действия по урегулированию региональных конфликтов и кризисных ситуаций как питательной среды для распространения. Чрезвычайно важна скоординированная индивидуальная работа с потенциальными «распространителями» такими, как Северная Корея, Иран, Ливия, Пакистан, Израиль и т.д. Здесь Россия и США могли бы, в частности, также выступить инициаторами разработки градуированного режима экономических, политических и военных санкций.

Сотрудничество в области осуществления сдерживания «пороговых» и иных государств могло бы включать разработку соответствующих сценариев, а также определение необходимого минимума ядерных сил, потребных для их реализации. В перспективе не исключены совместные учения в этой области, а при необходимости и совместные боевые операции. Перспективным представляется сотрудничество в области систем тактической ПРО. Совместные учения здесь уже осуществляются. Важно, однако, достичь четкой и эффективной договоренности о разграничении тактических и стратегических систем ПРО. Наконец, нельзя исключать сотрудничества в планировании, разработке и проведении совместных учений и операций с использованием военной силы под эгидой ООН.

Чрезвычайно важной мерой, которая способствовала бы координации всех этих усилий противодействия распространению могло бы стать создание глобальной системы раннего оповещения и контроля (мониторинга) за нераспространением ОМУ и ракетных средств его доставки. Такая задача может быть решена путем создания единой автоматизированной системы глобального контроля за нераспространением ядерного оружия и его испытаниями на основе уже существующих у США и России автоматизированных систем контроля за ядерными испытаниями с охватом суши, океанов и морей, ближнего космоса.

Следует подчеркнуть, что сегодня только США и Россия обладают достаточно развитыми сетями контроля, осуществляющими круглосуточное наблюдение за значительной территорией Земного шара. Объединение их в глобальную сеть с разделением регионов наблюдения и круглосуточным оперативным обменом информацией, развитие и совершенствование ее на общей технической основе, а также возможности объединения людских и материальных ресурсов, взаимопомощь при разработке математического и программного обеспечения систем, сложных комплексов аппаратуры и других дорогостоящих узлов – далеко не полный перечень вопросов тесного делового российско-американского сотрудничества, способного стать мощным стабилизирующим фактором, оказывающим значительное влияние на международные отношения.

Результатом такого сотрудничества в конечном счете могло бы стать создание коллективной системы глобальной безопасности, или системы глобальной защиты (СГЗ), которую можно представить как совокупность взаимосвязанных политических и организационных мероприятий, технических систем различного назначения (в том числе военного), ориентированных в целом на обеспечение национальной, региональной и глобальной безопасности. В перспективе двустороннюю систему глобальной защиты можно было бы дополнить возможностями других промышленно-развитых стран, обладающих высокими технологиями. В конечном счете была бы создана система, обеспечивающая безопасность всех, в том числе и стран, не принимавших участия в разработке системы, но подписавших соответствующие международные соглашения. Такая система была бы способна давать оперативную и объективную оценку существующих угроз распространения ОМУ и ракетных средств его доставки, вырабатывать реалистические решения по их парированию, обладать банком данных о возможностях тех или иных стран создать такое оружие, а также о распространении в мире материалов и технологий двойного назначения.

В создании такого рода международного механизма могли бы сыграть роль уже существующие организации, например, Всемирная Космическая Организация. Большим потенциалом, скорее всего, будет обладать и формирующаяся пост-КОКОМовская международная организация, зафиксированная в Вассенаарских соглашениях. В перспективе следовало бы использовать эгиду ООН, при которой создать и Банк Данных, и Международное Агентство Контроля за нераспространением как специального подразделения Секретариата ООН. Это Агентство выявляло бы возможных нарушителей режимов нераспространения и с помощью других международных организаций осуществляло бы деятельность по предотвращению и пресечению незаконных акций.

Будет полезно почитать по теме: