Нормализация федеративных отношений

Россия может жить и развиваться только как единое федеративное государство6, опирающееся на сильную власть Центра и полноправное местное самоуправление. Вместе с тем Конституция России и сложившееся государственное устройство имеют ряд фундаментальных дефектов и противоречий. Поэтому в стратегическом плане решение ряда достаточно серьезных государственно-политических проблем требует, в конечном счете, совершенствования Конституции7.

Политическое руководство страны выдвинуло в принципе правильную идею четкого разграничения полномочий и связанного с ними финансирования между федеральным, региональным и местным уровнями власти. Однако это верное теоретическое построение ежечасно и ежеминутно разрушается практикой государственной экономической политики, последовательно концентрирующей финансовые ресурсы на федеральном уровне и сбрасывающей расходные полномочия на уровне регионов.

Даже в условиях исключительно благоприятной экономической конъюнктуры это ведет к росту числа экономически слабых регионов и муниципалитетов (наиболее ужасающее положение складывается в поселках городского типа) и угрожающему углублению их деградации.

Для исправления положения необходимо привести реально осуществляемую государственную политику в соответствие с декларациями политического руководства страны и действующим законодательством. В частности, следует обеспечить выполнение Бюджетного кодекса в части сохранения в распоряжении региональных властей не менее 50% полученных на территории соответствующего региона налоговых доходов (за исключением доходов, полученных от внешнеэкономической деятельности).

Жесткое разделение налогов между уровнями власти по принципу «один налог – один бюджет» не только не осуществим технологически, но и порочен, так как будет стимулировать регионы к сбору преимущественно «своих» налогов при пренебрежении «федеральными».

Необходимо сохранение сегодняшней системы разделения основных налогов между уровнями бюджетной системы с исправлением многочисленных перегибов последних лет. В частности, нетерпимой является политика Минфина по сбрасыванию на региональный уровень наименее собираемых налогов с концентрацией доходов от наиболее полно собираемых налогов в федеральном бюджете.

Местные власти являются исключением, для которого правило «один уровень власти – один налог» может применяться достаточно широко. Наряду с получением ими своей части общефедеральных налогов они должны получать 100% поступлений от налогов с деятельности, масштабы которой зависят от их собственной политики (например, налогов с малого бизнеса, оборотных налогов с розничной торговли, налога на имущество физических лиц), и самостоятельно определять величину этих налогов в достаточно широких пределах.

Чтобы средств местных властей в целом хватало для выполнения их функций по обеспечению повседневной жизни людей, местные бюджеты должны аккумулировать не менее 10% общих доходов консолидированного бюджета Российской Федерации.

Предпринятая политическим руководством страны попытка разделения функций государст-венного управления и соответствующих им бюджетных полномочий по уровням государственной власти привела к угрозе резкого и неоправданного увеличения расходов бюджетной системы.

Причина в том, что значительная часть функций государственного управления находится в совместном ведении различных уровней государственной власти и в результате не финансируется ни одним из них. Жесткая «привязка» функций к тому или иному уровню власти делает это финансирование и соответствующее увеличение расходов неизбежными.

Чтобы избежать бессмысленного растранжиривания общественных денег, необходимо провести тщательную ревизию законодательно закрепленных государственных обязательств. Необходимо отказаться от устаревших, случайных и ненужных для решения задач модернизации, восстановления жизненного уровня россиян и социального развития страны обязательств и заменить неэффективные обязательства, ставящие заведомо завышенные цели или ведущие к излишне затратному достижению реальных целей, эффективными.

На этой основе можно обеспечить неукоснительное исполнение всех остальных, действительно нужных российскому обществу обязательств различных уровней государственной власти, четко «привязанных» к соответствующим уровням бюджетной системы8.

Принципиально важно, что в силу исторических причин формально равноправные субъекты Российской Федерации имеют различный государственно-правовой статус (республики, автономии, области). Соответственно, различаются титулы их руководителей (президенты, губернаторы, главы администраций). В ходу различные конституции, уставы и порядки выборов властей. Помимо чрезмерной пестроты, порой затрудняющей взаимодействие, в условиях нашего многонационального государства это порождает питательную среду для деструктивных националистических проявлений. В национальных республиках имеют место случаи, когда коренных жителей одной национальности насильственно относят к другой, особенно там, где титульная нация статистически является меньшинством. Представители многих народов, включая русских, украинцев, белорусов и других, становятся как бы второстепенным населением национальных республик, что особенно ярко проявляется в региональной кадровой политике.

Подобной «пестроты» в формировании и положении внутригосударственных образований нет нигде в мире. Мировой опыт устройства крупных, в том числе федеративных и многонациональных государств (США, Индия, Бразилия, Китай, Франция, ФРГ), сегодня принципиально иной и заключается в последовательной унификации юридического статуса территорий и их глав, учете национальных особенностей населения исключительно в рамках культурной, но не административно-правовой автономии. Исключения из этого правила (вроде разрешения индейским племенам США развивать игорный бизнес) в целом незначительны, применяются только по отношению к малым народам и носят характер компенсации за нанесенный в прошлом ущерб.

Выравнивание реальных прав субъектов Российской Федерации, обеспечение единства статуса регионов позволит обеспечить гражданину России одинаковые права и обязанности вне зависимости от того, живет ли он в области, крае, республике в составе Российской Федерации или городе федерального подчинения.

Чрезмерное количество внутренних границ и локальных центров управления, вызванное большим количеством регионов, затрудняет внутрироссийские коммуникации, стимулирует чрезмерное раздувание аппарата государственного управления и тем самым тормозит развитие нашей страны. При осложнении обстановки прозрачные до поры межрегиональные границы могут преобразовываться в барьеры (симптомы этого уже проявлялись при введении запретов на перемещение товаров между регионами).

Нерешенность проблемы государственно-регионального устройства России именно как федеративного государства, объединяющего равные по статусу субъекты, число которых поддается единому централизованному управлению, привело к, по сути, вынужденному введению института президентских уполномоченных по федеральным округам, само понятие которых не определено должным образом не только Конституцией России, но и законами. Данная мера резко снизила накал сепаратистских страстей дорогой ценой – созданием нового уровня государственного управления, снижением эффективности и без того неповоротливой и бюрократизированной системы государственного управления.

Ситуацию усугубляет и ставшая хронической финансовая несостоятельность низших, наиболее близких к населению административно-территориальных управленческих единиц, обострившееся за последнее время противоречие между возложенными на них задачами и имеющимися материальными возможностями.

Все субъекты Российской Федерации, за исключением регионов, находящихся в особом положении, должны быть хозяйственно жизнеспособны и сопоставимы по своему экономическому потенциалу.

Для выполнения этого условия необходимо включение автономных округов и нежизнеспособных республик в составе Российской Федерации (как правило, в советское время последние существовали в качестве автономий) в состав более крупных регионов, а также объединение регионов, представляющих собой, по сути, единые хозяйственные организмы, искусственно разделенные административным делением.

Указанное изменение административно-политического устройства России приведет к сокращению числа регионов до 30–40 и отмене федеральных округов как способа организации федеральных органов государственной власти. Единственным исключением должны стать силовые и правоохранительные структуры, а также судебная система, в отношении которых система округов продемонстрировала свою политическую эффективность.

Органы местного самоуправления9, имеющие глубокие традиции в российской народной жизни, прямо связанные с повседневными нуждами и заботами граждан, должны на практике стать инструментом эффективного выражения и реализации их воли. Они должны создаваться на добровольной, а не принудительной основе, по поселенческому, а не территориальному принципу и обладать достаточными и устойчивыми источниками дохода.

Необходима полная выборность органов местного самоуправления – до глав районов включительно. При неспособности исполнять свои обязанности глава местного самоуправления должен отрешаться от должности гражданами либо, по специально оговоренной в законе процедуре, региональными властями.

Будет полезно почитать по теме: