Региональные бюджеты: содержание, функции, источники формирования и направления использования

Региональными называются бюджеты субъектов Российской Федерации: областей, краев, республик и пр. По своему статусу они занимают как бы двойственное положение. С одной стороны, у них свои самостоятельные источники формирования доходов и направления расходования средств. С другой стороны, как было отмечено выше, они занимают определенное промежуточное место в финансово-бюджетной системе: получая помощь из федерального бюджета, они сами оказывают аналогичное финансовое содействие нижестоящим муниципальным образованиям (местным бюджетам). Причина такого положения заключается в том, что регионы и находящиеся в их пределах муниципальные образования существенно отличаются друг от друга по своему социально-экономическому и бюджетному потенциалу, а также по потребностям в ресурсах бюджетного финансирования.

Доходы региональных бюджетов в Российской Федерации формируются в настоящее время за счет собственных и регулирующих налоговых поступлений. Налоговый кодекс РФ (ст. 14) к собственным региональным налогам и сборам относит: налог на имущество организаций, налог на недвижимость, дорожный налог, транспортный налог, налог с продаж, налог на игорный бизнес, а также региональные лицензионные сборы. При введении в действие налога на недвижимость на данной территории прекращают свое действие налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц и земельный налог.

Одновременно Федеральным бюджетом на 2002 г. установлено, что в региональные бюджеты зачисляется часть поступлений от таких федеральных налогов, как налог на прибыль (доход) предприятий и организаций, подоходный налог с физических лиц, налог на добавленную стоимость на товары (работы и услуги), производимые на территории Российской Федерации; от акцизов на этиловый спирт из пищевого сырья, водку и ликероводочные изделия, от налога на покупку иностранных денежных знаков, от лицензионных и регистрационных сборов, а также платежей за пользование недрами, лесным фондом, водными объектами и от некоторых других налогов. Эти налоговые поступления считаются регулирующими; доля в них бюджетов соответствующего уровня подвергается периодическим пересмотрам.

Так, если в 1999 г. 25% НДС оставалось в регионах, в 2000 г. – 15%, то в 2002 г. весь НДС изымается в федеральный бюджет.

В соответствии с положениями «Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации» к 2005 г. в региональные бюджеты должно зачисляться 20% общего объема поступлений налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых, 50% акцизов на спирт из пищевого сырья и ликероводочные изделия, 100% прочих акцизов, 50% налогов на доходы физических лиц, 61% налога на прибыль предприятий, 100% транспортного налога, 40% налога с продаж, 80% налога на игорный бизнес, 50% экологических платежей.

Кроме того, в состав доходной части бюджетов включаются так называемые неналоговые поступления, к которым относятся доходы:

- от использования имущества, находящегося в государственной собственности, или от хозяйственной деятельности (например, сдача имущества в аренду; дивиденды по акциям, принадлежащим органам власти и управления региона; проценты, получаемые от размещенных в банках временно свободных денежных средств соответствующих бюджетов);

- от продажи имущества, находящегося в государственной собственности (поступления от приватизации, продажи акций, квартир; производственных и непроизводственных фондов; реализации конфискованного имущества и т. д.);

- штрафные санкции и суммы в возмещение ущерба;

- доходы от внешнеэкономической деятельности.

Имеются и другие виды неналоговых поступлений.

«Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.» внесла в порядок формирования региональных финансов довольно много нового. Так, введены 5 фондов финансовой помощи субъектам Федерации из федерального бюджета: Фонд финансовой поддержки, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов.

Фонд финансовой поддержки субъектов Федерации (ФФПР) действует с 1994 г. Изначально он создавался как инструмент выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов по текущим расходам. Таким по содержанию он останется и до 2005 г. Хотя одновременно продолжается работа по созданию механизмов, обеспечивающих стабильность в распределении этих средств, по повышению объективности и прозрачности расчетов. При распределении средств ФФПР должны учитываться факторы, ведущие к удорожанию бюджетных расходов в субъектах Федерации, имеющих на своей территории районы с ограниченными сроками завоза продукции. В то же время в составе этого фонда не планируется выделение целевых средств на поставку продукции в такие районы и для компенсации тарифов на электроэнергию.

Фонд компенсацийсоздан в 2001 г. Его средства используются для предоставления субъектам Федерации целевой финансовой помощи (субвенций и субсидий) на реализацию Федеральных законов «О ветеранах» от 16 декабря 1994 г. и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г. и других законов, предусматривающих социальные выплаты (пособия) или льготы отдельным категориям населения. В основу распределения этих средств положена формула, учитывающая численность населения, имеющего право на получение социальной помощи и льгот (пенсионеры, семьи, имеющие несовершеннолетних детей, и т.д.), в каждом без исключения субъекте Федерации независимо от уровня бюджетной обеспеченности. Если же какая-то часть социальных выплат и льгот, установленных федеральными законами, не обеспечена субвенциями (субсидиями) из Фонда компенсаций, то они должны быть сокращены. Но при этом расширяются права субъектов Федерации самостоятельно регулировать состав и уровень расходов, принимаемых к финансированию в объеме выделенных из фонда средств.

В 2002–2003 гг. создается Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР). Основная его цель – стимулирование приоритетных расходов и поддержка реформ в социальной сфере. Другими словами – поддержка на определенном уровне предоставления (финансирования) основных общественных услуг. Софинансирование будет осуществляться с помощью выделения субсидий (долевое участие) на определенную функциональную статью расходов, прежде всего на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению, но при соблюдении определенных условий. Первоначально предусматривается выделение субъектам Федерации своей доли в финансировании нормативного уровня соответствующих расходов либо поддержание определенного уровня финансирования.

Один из наиболее сложных моментов региональных финансов – выделение инвестиций в региональную инфраструктуру. Этому будут способствовать средства Фонда регионального развития. Он действует с 2000 г. Но в 2002–2003 гг. создается новый механизм. Общими принципами распределения субсидий (как правило, долевых) из Фонда регионального развития становятся:

- целевая поддержка капитальных вложений в общую инфраструктуру;

- софинансирование капитальных вложений из бюджетов субъектов Российской Федерации;

- соблюдение субъектами Федерации требований федерального законодательства к организации инвестиционного процесса.

Фонд реформирования региональных финансовзаменяет с 2002 г. Фонд развития региональных финансов. Он создается за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития (МБРР). Средства фонда ежегодно будут предоставляться отобранным на конкурсной основе субъектам Российской Федерации при условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ «О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 годах» и Бюджетным кодексом РФ исключительно из бюджетов регионов финансируются расходы на:

- обеспечение деятельности органов государственной власти и управления соответствующих субъектов;

- проведение выборов и референдумов;

- деятельность средств массовой информации;

- формирование государственной собственности, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в собственности региона, включая социальную сферу;

- поддержание и развитие дорожной сети регионального значения;

- реализацию региональных целевых экономических и социальных программ;

- обслуживание и погашение государственного долга субъекта Федерации;

- оказание финансовой помощи местным бюджетам, в том числе для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень.

При этом Бюджетным кодексом РФ установлено, что, если органы власти субъектов Федерации приняли решение, в результате которого произошло увеличение бюджетных расходов исокращение доходов местных бюджетов, эти изменения должны быть компенсированы из бюджета субъекта Федерации. Имеется целый ряд и других направлений расходов, например, на осуществление международных и внешнеэкономических связей регионов и других функций, связанных с выполнением субъектами Федерации своих полномочий, или, точнее сказать, предметов ведения.

Кроме того, региональные власти должны совместно с федеральными и муниципальными органами управления за счет соответствующих бюджетов финансировать расходы на:

- государственную поддержку отраслей промышленности (кроме атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов, развитие рыночной инфраструктуры;

- научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-исследовательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс;

- обеспечение правоохранительной деятельности;

- социальную защиту населения, обеспечение противопожарной безопасности, охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, деятельности средств массовой информации;

- развития федеративных и национальных отношений.

Ряд новых подходов к разграничению расходных полномочий сформулирован в уже рассматриваемой выше «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.». Так, в ней отмечается, что по наиболее важным социальным расходам со значительным «внешним» эффектом будут законодательно установлены государственные минимальные стандарты. Подушевые нормативы финансирования данных стандартов, устанавливаемые Правительством РФ с учетом возможностей консолидированного бюджета страны, не должны иметь для органов власти субъектов и местного самоуправления обязательного характера. Однако на федеральном уровне создается механизм, поддерживающий усилия регионов по приоритетному финансированию соответствующих расходов.

В случае превышения расходов над доходами в пределах одного бюджетного года говорят о дефиците бюджета. Источниками его покрытия на уровне субъекта Федерации являются: государственные (региональные) займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг; ссуды, полученные от бюджетов других уровней; банковские кредиты. Это так называемые внутренние источники финансирования бюджетного дефицита. Существуют и внешние источники, которые реализуются путем обращения на внешние рынки капиталов путем эмиссии займов, получения банковских кредитов и пр. Возможность их использования также определена законами Российской Федерации. Для улучшения условий внешних заимствований многие регионы России добились присвоения себе международных кредитных рейтингов, что дает возможность активного обращения на международные рынки капиталов, прежде всего европейские.

При долговременном финансировании как внутренних, так и внешних источников покрытия бюджетного дефицита возникает государственный долг субъекта Федерации. Это может быть долг перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, банками и международными финансовыми организациями и т.д. Долговые обязательства погашаются в сроки, указанные в каждом конкретном случае заимствования, но в пределах 30 лет, что установлено ст. 98 БК РФ.

Для упорядочения долговых обязательств по покрытию бюджетных дефицитов Бюджетный кодекс РФ обязывает органы власти и управления всех уровней составлять программу внутренних заимствований на очередной бюджетный (финансовый) год по их формам и видам, а также по общей величине, объемам и источникам ранее возникших обязательств. В этой связи в программу в обязательном порядке включаются соглашения о займах, кредитах и пр., заключенных в предыдущие годы, если они не утратили свою силу в установленном законом порядке. Указанная программа одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год исполнительным органом субъекта Федерации представляется законодательному органу для утверждения.

Для финансирования текущих расходов, а также обслуживания и погашения уже имеющейся задолженности законом субъекта Федерации о бюджете (как, собственно, на федеральном или муниципальном уровне) может предусматриваться эмиссия ценных бумаг. Но при этом обязательно должны быть соблюдены следующие установленные законом ограничения: предельный абсолютный общий размер долга; предельный объем годового заимствования средств, направляемых на финансирование дефицита бюджета, который для субъекта Федерации не должен превышать 30% объема доходов бюджета региона на текущий финансовый год без учета финансовой помощи из федерального бюджета и привлеченных в текущем финансовом году иных заемных средств. Одновременно расходы на обслуживание долга субъекта Федерации не должны превышать 15% объема расходной части его годового бюджета. Если эти условия нарушаются, и при этом субъект Федерации не в состоянии обеспечить погашение своих долговых обязательств, то вышестоящий орган власти может или назначить ревизию соответствующего регионального бюджета, или передать его исполнение под контроль Министерства финансов РФ, или принять другие необходимые меры.

Будет полезно почитать по теме: