Институциональный аспект: границы и структура финансов органов управления

Границы сферы финансов органов управления(органов государственной власти) определяются кругом институциональных единиц, относящихся к органам государственного управления. Поэтому рассмотрение государственных финансов в первую очередь связано с определением сектора государственного управления, т. е. сектора экономики, финансы которого подлежат анализу, и с его отграничением от других секторов экономики. Систему органов управления страны составляют создаваемые в результате политических процессов органы государственной власти, а также органы местного (муниципального) управления и их структуры, наделенные монопольным правом на власть в пределах данной территории или ее частей. Соответственно совокупность всех институциональных управленческих единиц, функционирующих в стране, образует сектор государственного и местного (муниципального) управления.

С функциональной точки зрения, сектор государственного и местного управления определяется задачами и сферами ответственности, возложенными на институциональные единицы этого сектора. Это оказание нерыночных услуг, перераспределение доходов и собственности, выполнение общегосударственных и местных задач. Сектор органов власти отличается от других секторов экономики по методу финансирования затрат, средства для которых собираются с помощью обязательных налогов и сборов от институциональных единиц других секторов экономики. Государственные и местные органы управления осуществляют свои функции не в целях извлечения финансовой или иной коммерческой выгоды. В том случае, когда ими осуществляются операции, коммерческие по своей природе, целью этих операций не является получение прибыли. В дальнейшем речь будет идти, в основном, собственно о секторе государственного управления и о государственных финансах, хотя, как правило, сказанное о государственных финансах относится и к финансам местных органов управления.

Границы сектора не всегда определены достаточно четко. Поэтому исходной точкой организации государственных финансов является установление видов деятельности, относящихся к сектору государственного управления.Основным критерием, разграничивающим сектор государственного управления и другие секторы экономики, являются выполняемые ими функции.

Институциональные единицы, выполняющие эти функции, входят в состав сектора государственного управления не потому, что их деятельность отражается в бюджете или других финансовых планах органов управления, а вследствие самого характера этой деятельности. Организации финансируются государством, поскольку они выполняют функции государственного управления. Отнесение какого-либо вида деятельности или институциональной единицы к сектору государственного управления определяется исходя из того, соответствуют ли выполняемые ими функции функциям органов государственного управления.

Согласно рекомендациям Международного валютного фонда, система государственного управления охватывает следующие функции:

- некоммерческие функции, выполняемые предприятиями, ведомствами и организациями, входящими в органы государственного управления;

- социальное страхование, осуществляемое, контролируемое и финансируемое органами государственного управления;

- пенсионное обеспечение государственных служащих через государственный пенсионный фонд, резервные фонды которого инвестируются в государственные ценные бумаги;

- производственная и коммерческая деятельность, обеспечивающая внутренние потребности сектора государственного управления и осуществляющая продажу за пределы этого сектора, но в незначительных объемах;

- финансирование таких органов, как кредитные учреждения, фонды которых полностью образуются за счет средств государства, и сберегательные учреждения, полностью отчисляющие все свои поступления государственным органам, их обязательства имеют иную форму, чем срочные и сберегательные вклады;

- деятельность некоммерческих учреждений, обслуживающих домашние хозяйства, и некоммерческих предприятий, финансируемых и контролируемых органами государственного управления или обслуживающих государственные учреждения;

- операции, осуществляемые наднациональными органами.

Государственный сектор с позиций прав собственности (а не выполняемых функций) объединяет сектор государственного управления, а также принадлежащие или контролируемые им нефинансовые и финансовые государственные предприятия. Нефинансовые и финансовые государственные предприятия и учреждения, согласно системе национальных счетов, относятся к государственному сектору, однако не рассматриваются в качестве органов государственного управления, а их финансы не являются финансами органов государственного управления. При распределении по секторам экономики такие единицы относятся соответственно к сектору нефинансовых корпоративных предприятий или составляют часть сектора финансовых учреждений.

В этой связи в государственные финансы не включаются финансовые показатели, связанные с производственной деятельностью, осуществляемой принадлежащими государству или контролируемыми им корпоративными и квазикорпоративными единицами или единицами, реализующими свою продукцию в больших масштабах. Их деятельность относится к корпоративному сектору экономики. Исключение составляют ведомственные предприятия. Они, как правило, сильно интегрированы в деятельность и финансовую систему государственных органов, и предполагается, что полное покрытие их издержек и капитальных затрат включается в операции тех органов, в рамках которых они функционируют, и полностью отражается в их финансах.

Также не относится к государственным финансам финансовая деятельность принадлежащих государству финансовых учреждений, заключающаяся в одновременном принятии обязательств и приобретении финансовых активов на рынке капитала, принятии срочных и сберегательных вкладов и депозитов до востребования или выполнении функций органов денежно-кредитного регулирования. Финансовые операции, осуществляемые органами государственного управления, также рассматриваются в системе государственных финансов как операции, относящиеся к сектору финансовых учреждений.

Функциями такого рода являются: кредитно-денежное регулирование, управление международными резервами, прием переводных депозитов до востребования, прием срочных и сберегательных вкладов, одновременное принятие обязательств и приобретение финансовых активов на рынке капитала. Все операции, связанные с осуществлением таких функций, не входят в состав операций сектора государственного управления и должны отражаться в составе операций сектора финансовых организаций.

Исключение таких финансовых функций из сектора государственного управления необходимо для более полного и четкого представления результатов финансовой деятельности собственно государственных органов управления. Эти результаты выражаются также в форме их операций с финансовым сектором, чтобы не смешивать между собой эти два сектора.

Разграничение системы государственных финансов с кредитно-денежным регулированием позволяет правильно оценить роль сектора государственного управления в регулировании кредитно-денежного обращения и платежного баланса, а также разграничивать финансирование дефицита (использования активного сальдо) платежного баланса с финансированием государственных органов. Поэтому функции органов кредитно-денежного регулирования, выполняемые как центральным банком, так и правительственными органами, рассматриваются как выполняемые финансовым сектором экономики.

Центральное место в государственных финансах принадлежит бюджетам. В то же время существенную роль выполняют различные государственные автономные фонды на федеральном и региональном уровнях. Как правило, в этих фондах аккумулируются ресурсы для решения важных проблем, требующих специального внимания органов государственной власти. Источниками средств таких фондов являются целевые налоги и сборы, перечисления средств из бюджета, капитализация доходов и займы. Во Франции и Японии за счет таких фондов финансируется примерно половина государственных расходов, в Великобритании – треть. Фонды имеют целевой характер и предназначены для финансирования различных социальных, экономических, научно-технических, кредитных и других проблем.

Различные уровни государственного управления располагают своими бюджетами и внебюджетными (например, социальными) фондами. В этой связи система государственных финансов организуется таким образом, чтобы данные о доходах и расходах формировались как в территориальном разрезе, так и по вертикали с выделением соответствующих внебюджетных фондов. Это позволяет формировать консолидированные данные о государственном бюджете Федерации и регионов, консолидированные данные по внебюджетным фондам и на этой основе консолидированные данные в целом по государственным финансам. В России определяются и публикуются консолидированные данные федерального и региональных бюджетов. Консолиди-рованные данные по государственным финансам в целом пока в системном порядке не формируются и не публикуются. В связи с тем, что расходы внебюджетных фондов составляют около 1/4всех расходов государства, формирование консолидированных данных о доходах и расходах государства в целом является необходимым элементом управления государственными финансами. Оно должно быть соответственным образом налажено. Начиная с 2002 г., Пенсионный фонд России включен в бюджет, а Фонд социального страхования и Фонд обязательного медицинского страхования сохранены в качестве внебюджетных. Однако, так как Пенсионный фонд является автономным, это нелогично и ведет к двойному счету средств, от которого приходится так или иначе избавляться. Более обоснованным было бы формирование общего объема государственных финансов, включающего государственный бюджет и внебюджетные фонды в качестве самостоятельных составных частей.

Основными институциональными единицами, относящимися к сектору государственного управления, являются законодательные и исполнительные органы государственной власти различных уровней, государственные внебюджетные фонды, посольства, представительства, консульства и другие государственные учреждения за рубежом.

В соответствии с изложенным, к государственным финансам относятся: центральный (национальный, федеральный) бюджет, бюджеты регионов (субъектов федерации, земель, штатов, провинций и т. п.) и государственные внебюджетные фонды. Центральное место в государственных финансах принадлежит бюджетам. В то же время важную роль играют различные государственные автономные фонды на федеральном и региональном уровнях.

Структура государственных финансовопределяется двумя основными факторами. Одним из них является форма государственного устройства. Другим – выделение в составе государственных финансов бюджетных средств и различного рода целевых фондов, не входящих в бюджеты федеральных и региональных органов власти.

По форме государственного устройства страны могут быть федеративными и унитарными. В федеративных государствах, объединяющих территориальные образования с некоторой степенью ограниченной государственности, существуют три уровня управления: центральный (Федеральный, общегосударственный), региональный и местный. Унитарные государства не имеют в своем составе федеративных единиц и подразделяются на административно-территориальные единицы. Для них характерны два уровня управления – центральный и местный.

Центральное правительство по определению включает все государственные службы (министерства, комитеты, ведомства, фонды и т. д.) и соответственно совокупность всех государственных единиц, являющихся инструментами центральной власти, независимо от их местонахождения. Деятельность и финансовая система этого уровня управления оказывает решающее влияние на жизнь страны. Представительные и исполнительные органы этого уровня вырабатывают и реализуют политику в интересах всей национальной экономики. На этом уровне определяется налогово-бюджетная политика, через финансы центрального правительства осуществляется инфляционное или дефляционное воздействие на функционирование экономики. Центральное (федеральное) правительство имеет монопольный доступ к кредитам центрального банка, что позволяет в ряде случаев действовать без каких-либо ограничений и проблем с внутренней ликвидностью.

Региональные органы государственной власти обладают относительно независимыми полномочиями, которые они осуществляют на соответствующей части территории страны. К региональным относятся органы управления и совокупность всех государственных управленческих единиц, которые контролируются и финансируются региональными органами власти.

Местные (муниципальные) органы власти состоят из управленческих единиц, независимо осуществляющих функции управления в различных городах и сельской местности, подпадающих под их юрисдикцию. Местный (муниципальный) уровень власти предполагает самостоятельную деятельность по решению задач, касающихся непосредственно данной территории, на основах самоуправления. Местное самоуправление основано на деятельности населения по решению вопросов местного значения, при этом представительные и исполнительные органы не входят в систему органов государственной власти. Базой независимого самоуправления являются муниципальная собственность и муниципальные финансы.

Соответственно, в федеративных государствах к государственным финансам относятся: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, государственные внебюджетные фонды и аналогичные фонды субъектов Федерации. Общий объем финансовых операций сектора государственного управления, мобилизация и распределение финансовых ресурсов характеризуются агрегированными данными федерального и регионального уровней управления. В унитарных государствах к государственным финансам относятся бюджеты и внебюджетные фонды центрального правительства.

Муниципальные финансы формально обособлены от государственных. Вместе с тем бюджетные полномочия муниципальных финансов определяются законодательными актами страны. Доходы местных бюджетов складываются за счет налогов и неналоговых поступлений. Местные бюджеты являются, как правило, дефицитными и в значительной мере зависят от трансфертов центральных и региональных бюджетов.

На практике в России не до конца решены вопросы разграничения собственности между различными уровнями управления и налоговой базы для формирования местных бюджетов. Местные (муниципальные) финансы входят в состав региональных и соответственно в состав государственных бюджетов. Кроме того, Конституцией РФ местное самоуправление рассматривается как единый уровень управления. В действительности так называемый местный (муниципальный) уровень состоит из двух, а в ряде случаев – из трех уровней, а в целом в России де-факто существуют, по крайней мере, четыре уровня управления и, соответственно, четыре уровня бюджетов. В регионах, где статус муниципального образования имеют бывшие города областного подчинения и административные районы (а таких большинство) в составе городов и районов имеются более мелкие административные единицы – «районные» города, поселки, сельские территориальные образования с выборными или назначаемыми администрациями, фактически располагающие бюджетами или сметами расходов. Они не могут «вписаться» в существующую законодательную базу, регулирующую налогово-бюджетную деятельность, которая не признает на местах 2–3 уровней территориальных образований. Региональные и местные органы власти вынуждены нарушать действующее законодательство и прибегать к самостоятельно определяемым способам финансирования местных бюджетов.

Финансы органов государственного управления и муниципальные финансы могут быть объединены в общую категорию финансов государственных и местных (муниципальных) органов власти.

Государственные и муниципальные финансы могут быть объединены в категорию общественных (публичных) финансов, поскольку направлены на обеспечение потребностей коллективного потребления населения страны в целом или населения отдельных ее территорий.

Будет полезно почитать по теме: