©2014 Методичкус

Сессии заседаний

1. Характеристика Федерального Собрания как в Конституции РФ (ст. 994.1) постоянно действующего органа означает, что на протяжении всего созыва оно вправе в любое время само принимать решения в сфере своей компетенции. Для этого не существует никаких особых периодов – сессий (в изначальном, включая советское, их понимании), вне пределов которых Федеральное Собрание было бы неправомочно, и вместо него могли бы действовать какие-либо иные государственные органы. Парламентские каникулы, равно как и перерывы в заседаниях палат Федерального Собрания, не означают перехода его полномочий к какому бы то ни было иному государственному органу, даже если бы он был образован самим Федеральным Собранием.

Сессия – период заседания палаты Федерального Собрания Государственной Думы. Собирается ежегодно на весеннюю и осеннюю сессии.

Регламент Государственной Думы предусматривает сессии, однако они, в отличие от советского времени и от опыта ряда современных государств, не представляют собой временного ограничения компетенции Государственной Думы. Это просто период, когда депутаты в сборе, и Государственная Дума и ее органы заседают и принимают решения. Это не значит, что заседания проводятся каждый день, но во время сессии они, в принципе, могут проводиться в любое время. В период сессии Государственной Думы проводятся пленарные заседания самой палаты, заседания ее Совета, комитетов и комиссий, парламентские слушания; ведется работа депутатов в комитетах и комиссиях, во фракциях и в депутатских группах, а также с избирателями.

Государственная Дума собирается на сессии как правило: а) весеннюю — с января по июнь;

б) осеннюю – с сентября по декабрь.

Заседания Государственной Думы проходят по средам и пятницам. Дума может назначить дополнительное или внеочередное заседание. На заседаниях по средам после утверждения порядка работы Думы проводится «час голосования». По решению Совета Государственной Думы либо по решению палаты, принятому большинством голосов общего числа депутатов, может быть определен иной день и иное время «часа голосования». На «час голосования» выносятся только те законы, законопроекты и проекты постановлений, которые уже были предметом обсуждения палаты:

а) законопроекты, рассматриваемые в третьем чтении;

б) законопроекты о федеральном бюджете на очередной год (итоговое голосование при рассмотрении в четвертом чтении);

в) законопроекты о ратификации международных договоров Российской Федерации;

г) законы, отклоненные Советом Федерации;

д) законы, отклоненные Президентом;

е) проекты постановлений Государственной Думы по вопросам, отнесенным Конституцией к ведению Думы.

Очередные заседания Совета Государственной Думы проходят по вторникам и четвергам, за исключением дней работы депутатов в избирательных округах. Комитеты и комиссии заседают по понедельникам и пятницам. Вторник отводится для работы депутатов в комитетах и комиссиях, во фракциях и в депутатских группах.

Парламентские слушания проводятся в дни и время, определенные Советом Государственной Думы. Проведение парламентских слушаний во время заседаний Думы не допускается, если она не примет иное решение.

Каждая последняя неделя месяца во время сессии, а также период до дня начала ежегодного оплачиваемого отпуска депутата Государственной Думы и период со дня, следующего за днем окончания этого отпуска, предназначаются для работы депутатов с избирателями. В период проведения выборов депутатов Государственной Думы нового созыва (со дня назначения выборов до дня выборов) для работы депутатов с избирателями предназначаются первая и вторая недели каждого месяца; при этом заседания Государственной Думы проходят по вторникам, средам и пятницам, а заседания Совета Думы – по понедельникам и четвергам.

Внеочередные заседания Думы созываются Советом Государственной Думы по предложению Президента, по требованию депутатского объединения, поддержанному не менее чем 1/5 голосов общего числа депутатов Государственной Думы, или по предложению Председателя Думы. Внеочередные заседания могут проводиться как во время сессии Государственной Думы, так и в период между сессиями.

Если проведения внеочередного заседания палаты требует депутатское объединение, оно должно внести в Совет Государственной Думы соответствующие проекты постановлений палаты. На него же возлагается подготовка проекта порядка работы внеочередного заседания Думы.

В случае одобрения Советом Государственной Думы порядка работы внеочередного заседания палаты Совет вносит его на рассмотрение Думы для принятия или отклонения, причем внесение дополнений и изменений в данный порядок при его принятии не допускается. Если Дума отклонит порядок работы внеочередного заседания палаты, проводимого во время очередной сессии, Совет предлагает новый проект порядка работы, а в случае отклонения Думой порядка работы внеочередного заседания палаты, проводимого в период между сессиями, Совет Государственной Думы может предложить иной проект порядка работы Думы.

Совет Федерации ни в своем Регламенте, ни при опубликовании стенографических отчетов о своих заседаниях термином «сессия» не пользовался и не пользуется.

Регламент предусматривает, что первый день заседания Совета Федерации может быть определен как день работы в комитетах, комиссиях палаты. На каждом заседании Совет Федерации может принять решение о проведении «часа голосования» по федеральным законам.

Внеочередные заседания Совета Федерации могут созываться по предложению Президента, Председателя Совета Федерации, комитета Совета Федерации по вопросам, отнесенным к его ведению, субъекта Федерации либо по предложению не менее 1/3 общего числа членов палаты. Предложение комитета или субъекта Федерации должно быть поддержано голосами не менее

1/3 общего числа членов Совета Федерации, а предложение субъекта Федерации, кроме того, оформлено решениями его законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти. Инициаторы предложения должны представить в Совет Федерации следующие материалы:

— обоснование необходимости созыва внеочередного заседания палаты;

— проект повестки дня внеочередного заседания палаты;

— проекты актов Совета Федерации и пояснительные записки к ним;

— списки предполагаемых докладчиков и приглашенных лиц.

Дату и порядок проведения внеочередного заседания палаты Председатель Совета Федерации согласовывает с Советом палаты.

Конституционный Суд в своем Постановлении от 11 ноября 1999 г. № 15-П по делу о толковании статей 84 (п. «б»), 99 (ч. 1, 2 и 4) и 109 (ч. 1) Конституции Российской Федерации

(ВКС РФ, 1999, № 6) отметил в п. 3 мотивировочной части, что статус Федерального Собрания как постоянно действующего органа гарантируется:

— обязанностью Президента РФ одновременно с роспуском Государственной Думы назначить и дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Дума во всяком случае собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска;

— осуществлением всех избирательных действий и созыва вновь избранной Государственной Думы на первое заседание в указанные Конституцией сроки, возможностью законодательно установить в этих целях также необходимые дополнительные требования, касающиеся сроков выборов и избирательных процедур;

— правом Президента Российской Федерации созвать заседание вновь избранной Государственной Думы ранее, чем на 30-й день после ее избрания;

— невозможностью роспуска Совета Федерации;

— установленными в ч. 3 ст. 92 и ч. 3-5 ст. 109 Конституции запретами роспуска Государственной Думы при определенных обстоятельствах.

2. Конституция подчеркивает самостоятельность Государственной Думы тем, что предписывает ей собираться на первое заседание по собственному праву на 30-й день после избрания. Государственная Дума, таким образом, в принципе не нуждается в том, чтобы кто-либо ее созывал.

Вопрос об определении места и часа первого заседания Государственной Думы юридически не урегулирован. Местом ее собрания, естественно, является зал заседаний в ее собственном здании. Относительно же часа еще с советских времен сложилась традиция, в соответствии с которой утренние заседания коллегиального законодательного органа начинаются в 10 часов.

В Государственной Думе указано это время, с тем уточнением, что заседания палаты должны проводиться в рабочие дни, хотя палата может принять решение и об ином времени проведения заседания.

В то же время Конституция предоставляет главе государства – Президенту право созвать Государственную Думу ранее указанного срока. Это право логически вытекает из возложенной на него функции обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Практически такой созыв может иметь место, конечно, не ранее, чем избирательные комиссии огласят свои решения о признании избранными баллотировавшихся кандидатов.

Конституция не установила минимального числа депутатов, необходимого для признания Государственной Думы правомочной. Поскольку для принятия ряда ее решений требуются голоса не менее 1/3 общего числа депутатов, т.е. 300, это число, видимо, и следовало бы считать таким минимумом. Регламент Государственной Думы признает правомочным такое ее заседание, на котором присутствует большинство общего числа депутатов, т.е. 226. Следовательно, Президент может созвать Государственную Думу досрочно при условии, что установлено избрание хотя бы такого минимального числа депутатов.

Применительно к Совету Федерации Конституция не содержит нормы, относящейся к созыву его первого заседания. Первое заседание Совета Федерации, в соответствии с ч. 8 раздела второго Конституции, состоялось также на 30-й день после его избрания.

В дальнейшем говорить о первом заседании Совета Федерации не приходится, так как срок полномочий каждому его члену определяется индивидуально в зависимости от обновления законодательных и исполнительных органов в конкретном субъекте Федерации. Это не изменилось и со вступлением в силу действующего Федерального закона о порядке формирования Совета Федерации.

3. Опираясь на мировую и отечественную практику, комментируемая часть предусмотрела такой порядок открытия первого заседания Государственной Думы, который не создает преимуществ какой-либо из представленных в ней политических сил и никого из них не ущемляет. Регламент Государственной Думы устанавливает, что первое заседание Думы открывает старейший по возрасту депутат, а в дальнейшем до избрания Председателя Государственной Думы или его заместителя заседания Государственной Думы могут вести поочередно представители депутатских объединений по согласованию между ними.

Регламент палаты не установил порядок определения старейшего депутата. Очевидно, это делает ЦИК «в рабочем порядке», поскольку в ее обязанности не входит установление старейшего депутата; она лишь опубликовывает данные об избранных депутатах, включая год

(но не дату) рождения. Неплохо было бы использовать опыт тех парламентов, в которых депутат, выйдя на трибуну, чтобы открыть заседание в качестве старейшего, прежде всего объявляет дату своего рождения и спрашивает, нет ли в зале депутатов с более ранней датой рождения. Ведь при всей тщательности работы ЦИК не исключены ошибки.

На первом заседании Государственной Думы, председательствующий сообщает палате фамилии избранных депутатов Государственной Думы согласно списку депутатов, официально переданному ей ЦИК и составленному на день открытия первого заседания Государственной Думы.

В отношении Совета Федерации соответствующего регулирования не содержится. Согласно ч. 8 раздела второго Конституции, первое заседание Совета Федерации первого созыва открывалось Президентом, а затем вплоть до избрания Председателя Совета Федерации ведется старейшим членом Совета. Вопрос о сроке, на который избирается Председатель Совета, остался открытым. Если не будет никакого иного решения, таким сроком, очевидно, станет срок полномочий соответствующего члена Совета Федерации, избранного Председателем палаты.

4. Выше уже обращалось внимание на то, что в период между днем выборов (точнее, днем оглашения их результатов) и днем первого заседания новоизбранной Государственной Думы действуют полномочия депутатов обоих созывов. В этот период еще правомочна Государственная Дума прежнего созыва, которая может собираться и принимать решения. Относительно масштабности и серьезности таких решений никаких юридических ограничений не существует, однако политическая этика должна подсказать, что лучше бы Государственной Думе прежнего созыва решений в такой период вообще не принимать, а если обойтись без них нельзя, то эти решения по своему значению должны быть минимальными, продиктованными лишь срочной необходимостью. Впрочем, более целесообразно в таких ситуациях было бы использование Президентом своего права на досрочный созыв новоизбранной Государственной Думы.

Положение о раздельном проведении заседаний палатами Федерального Собрания было включено в Конституцию, чтобы преодолеть существовавшую в советские времена традицию преимущественно совместных заседаний палат Верховных Советов СССР и позднее также РСФСР (первоначально Верховный Совет РСФСР был однопалатным). Поскольку каждая из палат предназначена для представительства различных интересов (преимущественно социально-политических – Государственная Дума и преимущественно региональных – Совет Федерации), целесообразно, чтобы проекты решений Федерального Собрания оценивались каждой палатой самостоятельно, без влияния другой палаты. Для лучшего осуществления указанного в комментируемой части принципа палаты занимают даже разные здания. Это не исключает проведения совместных заседаний в случаях, установленных Конституцией.

Открытость заседаний палат Федерального Собрания есть одно из проявлений демократичности российского парламента. Народ должен иметь полную возможность следить за работой своих избранников, когда они принимают законодательные и иные важные государственные решения. Однако толкование этого принципа, даваемое самими палатами в их регламентах, носит весьма ограничительный характер, конституционность которого не бесспорна.

Что касается права лиц, не состоящих членами Совета Федерации, присутствовать на его заседаниях, то Президент, его полномочный представитель в Совете Федерации, председатели и члены Правительства, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, председатель Счетной палаты и его заместитель, Уполномоченный по правам человека, Генеральный прокурор, председатель ЦИК вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании палаты. Статс-секретари – заместители (первые заместители) руководителей федеральных органов исполнительной власти – вправе присутствовать на открытых заседаниях Совета Федерации.

По решению Совета Федерации на заседания палаты приглашаются представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты, ученые и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым вопросам. Очевидно, что они могут приглашаться как на открытые, так и на закрытые заседания палаты либо на какую-то часть последних. Присутствие представителей средств массовой информации на открытых заседаниях палаты регулируется Пресс-службой Совета Федерации. Другие лица, не являющиеся членами Совета Федерации, могут присутствовать на открытых заседаниях только по специальному разрешению, выдаваемому за подписью Председателя Совета Федерации или Руководителя Аппарата Совета Федерации.

На заседаниях Совета Федерации запрещается использование индивидуальных радиопередающих устройств.

Совет Федерации может принять решение о проведении закрытого заседания, если предложение об этом внесено Президентом, Председателем Правительства, членом Совета, председательствующим на заседании палаты, комитетом, комиссией Совета Федерации или группой членов Совета численностью не менее 30 человек. Решение о проведении закрытого заседания принимается большинством голосов членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем 46 голосами. Содержание закрытого заседания Совета Федерации, сведения, составляющие государственную, служебную или иную охраняемую законом тайну, могут быть использованы членами Совета Федерации только для их деятельности в Совете Федерации. В случае принятия решения о проведении закрытого заседания палаты председательствующий объявляет дополнительный перерыв на 30 минут.

На закрытом заседании палаты запрещается использование электронных средств приема, передачи и накопления информации (звукозаписывающей и вычислительной техники, теле- и радиоприемников, приемно-передающей аппаратуры и т.п.). Все устройства, применяемые в зале заседаний при проведении закрытого заседания, должны быть закреплены за соответствующими работниками Аппарата Совета Федерации и службой, обеспечивающей сохранение информации, которая составляет государственную, служебную или иную охраняемую законом тайну в соответствии с российским законодательством. Председательствующий на заседании информирует членов Совета Федерации и присутствующих на заседании лиц о правилах проведения закрытого заседания и запрете распространения информации, составляющей государственную, служебную или иную охраняемую законом тайну. Стенограмма закрытого заседания палаты хранится в соответствующем структурном подразделении Аппарата Совета Федерации на правах секретного документа.

Заседания Государственной Думы проводятся открыто, гласно и освещаются в средствах массовой информации. По решению палаты на ее заседания могут быть приглашены представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым Государственной Думой законопроектам и иным вопросам. Представители средств массовой информации могут присутствовать на открытых заседаниях палаты при условии их аккредитации в Государственной Думе.

Государственная Дума может большинством голосов числа депутатов, принявших участие в голосовании, постановить о проведении закрытого заседания, если предложение об этом внесено председательствующим на заседании Государственной Думы, Советом Государственной Думы, Президентом, комитетом Государственной Думы или депутатским объединением. Председателем Государственной Думы, Председателем Правительства. Закрытое заседание Думы назначается, как правило, не менее чем за один час до планируемого времени его проведения. Запрещается проносить на закрытое заседание Думы и использовать в ходе закрытого заседания фото-, кино- и видеотехнику, средства телефонной связи и радиосвязи, а также средства звукозаписи и обработки информации. Представители средств массовой информации на закрытые заседания Думы не допускаются. Сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну, обсуждаемые на закрытом заседании Государственной Думы, разглашению и распространению не подлежат.

Председательствующий на закрытом заседании палаты в начале заседания уведомляет депутатов и приглашенных лиц об основных правилах проведения закрытого заседания, о степени секретности обсуждаемых на нем сведений и предупреждает об ответственности за разглашение и распространение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну. Стенограмма закрытого заседания Государственной Думы, а также документы, имеющие отношение к рассматриваемым на этом заседании вопросам, учетные данные электронной системы о регистрации депутатов и результаты их голосования, в том числе поименного, хранятся в структурном подразделении по защите государственной тайны Аппарата Государственной Думы в режиме секретного документа. Ознакомление депутатов со стенограммой закрытого заседания и с приобщенными к ней материалами производится в указанном подразделении Аппарата Думы под расписку. Порядок организационно-технического обеспечения закрытых заседаний Государственной Думы, закрытых парламентских слушаний, закрытых заседаний комитетов и комиссий Думы устанавливается положением, утверждаемым распоряжением Председателя Государственной Думы по согласованию с Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы.

Президент, его полномочный представитель в Государственной Думе, Председатель Совета Федерации, члены Совета Федерации, Председатель и члены Правительства, полномочный представитель Правительства в Государственной Думе, члены Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Председатель Счетной палаты, его заместители и аудиторы Счетной палаты, Уполномоченный по правам человека в РФ, Генеральный прокурор, Председатель ЦИК вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании палаты. Нетрудно заметить, что перечень этих лиц не во всем совпадает с аналогичным перечнем, предусмотренным Регламентом Совета Федерации. Статс-секретари – заместители (первые заместители) руководителей федеральных органов исполнительной власти – могут присутствовать на открытых заседаниях Государственной Думы, а на закрытых заседаниях палаты – только при наличии специальных пропусков, оформляемых по письменному разрешению Председателя Государственной Думы или – по его поручению – одного из его заместителей. Другие лица могут присутствовать на закрытых заседаниях палаты только при наличии специальных пропусков, оформляемых по письменному разрешению Председателя Государственной Думы или – по его поручению – одного из его заместителей. Присутствие других лиц вообще не предусмотрено.

Регламент предусматривает среди прочего, что стенограммы заседаний Государственной Думы подлежат официальному опубликованию, за исключением стенограмм закрытых заседаний, однако, в отличие от Регламента Совета Федерации, не указано, где они публикуются.

Государственные федеральные аудиовизуальные средства массовой информации обязаны обеспечивать распространение в числе прочих следующих теле- и радиопрограмм в Полном объеме не менее чем по одному общероссийскому телеканалу и одному общероссийскому радиоканалу в удобное для телезрителей и радиослушателей время, но не позднее чем через

24 часа с момента совершения соответствующих событий:

— обращений и заявлений Совета Федерации и Государственной Думы, трансляция которых предусмотрена этими органами;

— открытия первого заседания Совета Федерации;

— открытие первого заседания Государственной Думы.

Государственные аудиовизуальные средства массовой информации включают в информационные программы в день, когда состоялось соответствующее событие, сообщения о решениях и действиях:

— Совета Федерации в случаях рассмотрения им вопросов об отрешении от должности Президента; об утверждении изменения границ между субъектами Федерации, об утверждении указов Президента о: введении военного или чрезвычайного положения, о возможности использования российских Вооруженных Сил за пределами территории России, о назначении выборов Президента;

— Государственной Думы в случаях рассмотрения ею вопросов, о даче согласия. Президенту на: назначение Председателя Правительства, о доверии Правительству, об объявлении амнистии, о выдвижении обвинения против Президента для отрешения его от должности.

Кроме того, государственные федеральные аудиовизуальные средства массовой информации включают в информационные программы в день, когда состоялось соответствующее событие, сообщения:

— о решениях и действиях Совета Федерации, когда он осуществляет назначения на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, назначения на должность и освобождение от должности Генерального прокурора, заместителя Председателя Счетной палаты и половины ее аудиторов, голосование федерального закона и участие в создании согласительной комиссии для преодоления разногласий с Государственной Думой;

— о решениях и действиях Государственной Думы, когда она осуществляет назначения на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека, принятие федеральных законов и участие в создании согласительной комиссии для преодолевания разногласий с Советом Федерации;

— о заявлениях и об обращениях Совета Федерации и Государственной Думы;

— о выступлениях Председателя Правительства на заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы;

— о пресс-конференциях Председателя Совета Федерации, Председателя Государственной Думы;

— об иных общественно-значимых фактах деятельности Федерального Собрания и его палат.

Наконец, государственные федеральные аудиовизуальные средства массовой информации должны обеспечивать оперативное информирование телезрителей и радиослушателей, в частности, об официальных визитах за рубеж делегаций Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 6 ФЗ).

Государственные федеральные аудиовизуальные средства массовой информации должны еженедельно, за исключением времени, когда заседания Совета Федерации и Государственной Думы не проводятся, выпускать в эфир по одному из общероссийских телеканалов и по одному

из общероссийских радиоканалов обзорные информационно-просветительские программы продолжительностью не менее 45-и минут об итогах работы Совета Федерации и

Государственной Думы.