Регламенты палат и основные принципы работы парламента

Принятие каждой палатой своего регламента и самостоятельное решение ею вопросов внутреннего распорядка своей деятельности – это выражение ее автономии, традиционной для парламентских учреждений.

Регламенты палат Федерального Собрания утверждаются, изменяются и отменяются постановлениями палат.

Отстаивая автономию палат Федерального Собрания, Конституционный Суд в п. 3 мотивировочной части своего Постановления от 6 апреля 1998 г. № 11-П по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом об обязанности Президента подписать принятый ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», сформулировал правовую позицию, согласно которой «Президент Российской Федерации не наделен правом оценивать конституционность Регламента Совета Федерации, являющегося нормативным актом палаты, – он лишь может обратиться в Конституционный Суд с соответствующим запросом». Очевидно, что эта правовая позиция применима и к Регламенту Государственной Думы.

Что касается внутреннего распорядка работы палат, то, например, в Государственной Думе он согласуется Советом Думы.

В Совете Федерации с учетом того, что его члены до последнего времени работали практически не на постоянной основе, распорядок ограничивался графиком заседаний, который утверждался самим Советом. На месяц планировалось одно-два заседания продолжительностью три дня каждое. Возможно, в скором времени будет установлен новый распорядок.

Правовым основанием порядка работы Федерального Собрания и его палат является Конституция РФ и регламенты палат. Правовой гарантией функционирования парламента и его палат являются Конституция РФ и федеральные законы, которые приняты в ее развитие.

В ст. 99 Конституции РФ говорится, что Федеральное Собрание является постоянно действующим органом. Кроме этого, в ст. 109 и 117 Конституции РФ закреплены специальные гарантии функционирования Государственной Думы. Основные принципы порядка работы российского парламента содержатся в различных нормативных правовых актах Российской Федерации. В Конституции РФ в прямой или косвенной форме отражены следующие принципы функционирования палат:

- законность (легитимность) деятельности парламента;

- постоянная деятельность палат;

- раздельная работа палат (за исключением отдельных вопросов, предусмотренных Конституцией РФ);

- открытость работы палат;

- коллегиальность работы палат.

В регламентах Государственной Думы и Совета Федерации предусмотрены дополнительные принципы работы палат. Некоторые конституционные принципы развиваются и конкретизируются.

Принцип законности (легитимности) деятельности парламента вытекает из самой природы

гл. 5 Конституции РФ, где определена легитимность существования парламента с конкретными полномочиями, закрепленными за каждой палатой.

Принцип постоянно действующего органа означает, что на протяжении всего созыва или периода работы палат они вправе в любое время собираться и принимать решение по вопросам своей компетенции.

Принцип раздельной работы палат (ч. 1 ст. 100 Конституции) вытекает из предназначения, компетенции и различных интересов палат. Однако в ряде случаев палаты могут проводить совместные заседания (см. ниже).

Принцип открытости (ч. 2 ст. 100 Конституции) означает, что граждане (избиратели) должны иметь возможность наблюдать работу своих парламентариев. Конституционный принцип открытости работы палат дополняется в регламентах тем, что палаты работают гласно, и дается перечень организаций и лиц, которые могут присутствовать на их заседаниях, в том числе средства массовой информации. В случаях, предусмотренных регламентами палат, они вправе проводить закрытые заседания.

Принцип коллегиальности работы палат означает, что ни одно решение в палатах российского парламента не может приниматься кем-то единолично. В частности, заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются правомочными, если на них присутствует большинство от общего числа депутатов палаты. При этом парламентарии обязаны присутствовать на заседаниях своих палат. Например, о невозможности присутствовать на заседании палаты депутат Государственной Думы заблаговременно информирует руководителя депутатского объединения либо председателя комитета, комиссии, либо Председателя Государственной Думы.

Парламентарий имеет право выражать и настаивать на любых своих убеждениях, которые не противоречат действующему законодательству Российской Федерации.

Совместные заседания палат. Конституция РФ предусматривает возможность совместных заседаний Совета Федерации и Государственной Думы.

В Конституции РФ указан перечень возможных вопросов, по которым могут проводиться совместные заседания двух палат. Кроме заслушивания посланий Президента РФ, возможны заслушивания посланий Конституционного Суда РФ и выступлений руководителей иностранных государств (ч. 3 ст. 100 Конституции).

Обычно члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы совместно собираются с представителями других ветвей власти и должностными лицами для заслушивания посланий Президента РФ.

При заслушивании ежегодных посланий Президента РФ члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы знакомятся с намерениями и программой действий Президента РФ. Они, как правило, касаются вопросов внутренней и внешней политики государства, положения в стране, законодательных предложений и так далее.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы также заседают совместно при вступлении в должность Президента Российской Федерации, когда он в торжественной обстановке приносит присягу, причем в этом заседании участвуют и судьи Конституционного Суда Российской Федерации.

В настоящее время такие заседания палат проходят без специальной регламентации.

По-видимому, палатам Федерального Собрания для проведения совместных заседаний целесообразно разработать и принять общий регламент.

В парламентской практике зарубежных стран при организации совместных заседаний палат парламента (если они предусмотрены Конституцией) применяется либо специально для этих случаев выработанный регламент, принимаемый совместным решением палат, либо регламент одной из палат (как правило, той, которая избрана прямым голосованием).

Основы порядка работы палат парламента определены в ст. 100, 101 Конституции РФ (рис. 1).

Рис. 1. Порядок работы палат парламента