Парламентский контроль

Сущность контрольной функции парламента проявляется в том, что в условиях демократически организованной системы разделения властей народу принадлежит право контролировать деятельность всех структур, которым он передал властные полномочия. Вне контроля не должны находиться никакие государственные образования, в том числе и органы народного представительства. Осуществляя от имени народа высшую форму контроля (парламентский контроль), они сами контролируются народом через различные институты прямой демократии.

В мировой парламентской практике контрольная функция проявляется по-разному, что отражает специфику устройства государства и соотношение его институтов. Она выражается в отчетах правительства об исполнении бюджета, в информации по текущим вопросам, в парламентских слушаниях, депутатских запросах и т.п.

Этими, а также целым рядом других контрольных полномочий, предусмотренных Конституцией Российской Федерации (ч. 5 ст.ст. 101, 102, 103), наделено и Федеральное Собрание, несмотря на то, что прямо институт парламентского контроля в Конституции не закрепляется.

Осуществление контроля занимает важное место в деятельности любого парламента. Естественно, реальный объем полномочий парламента конкретной страны в области контроля зависит от ряда факторов: государственное устройство, политический режим, форма правления, исторические условия, сложившиеся традиции и пр. Вместе с тем парламент, будучи органом, в котором представлены разнообразные социальные и территориальные интересы, работая, как правило, открыто, на виду у избирателей, находясь в постоянном и более тесном

(по сравнению с другими центральными органами государственной власти) контакте с гражданами благодаря работе депутатов в избирательных округах, лоббизму и т.п., формируя некоторые иные государственные органы, принимая бюджет, играя важную роль в системе конституционных органов государственной власти, не может не иметь прав в сфере контроля. Контроль следует понимать как важнейший элемент социального управления и учитывать, что он не сводится исключительно к проверочным, надзорным, ревизорским действиям с возможными санкциями в случае обнаружения в ходе таких действий каких-либо нарушений. Итак, контрольная функция, присущая всякому парламенту, осуществляется в каждой стране, где есть парламент, с известной спецификой. Рассмотрим российский вариант реализации парламентом контрольной функции.

Правовые основы парламентского контроля в России. Конституция РФ 1993 г. только один раз упоминает непосредственно контроль в связи с деятельностью Федерального Собрания.

В частности, ч. 5 ст. 101 российской Конституции гласит, что «для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату». Да и то, как видно из процитированного конституционного положения, российский парламент имеет лишь косвенное отношение к контролю – через формирование Счетной палаты. В других же положениях Конституции РФ, относящихся к Федеральному Собранию или его палатам, термин «контроль» вообще не употребляется. Однако реально некоторые конституционные полномочия палат Федерального Собрания относятся к числу контрольных, например, отрешение Президента РФ от должности (Совет Федерации), решение вопроса о доверии Правительству РФ, освобождение от должности Председателя Центрального банка России (Государственная Дума) и т.п.

Контрольные полномочия российского парламента и его палат закреплены не только в Конституции, но и в развивающем ее законодательстве. Так, некоторые полномочия парламента и его палат в «отношении Правительства России зафиксированы в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». А такая форма контроля, как депутатский запрос (не запрещенный, но и не предусмотренный Конституцией РФ), была первоначально оговорена Федеральным законом «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», а позже получила подтверждение в уже упомянутом Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации».

Процедуры, связанные с реализацией палатами Федерального Собрания контрольной функции парламента, достаточно подробно регулируются в Регламентах Совета Федерации и Государственной Думы.

Рассмотрим подробнее основные формы парламентского контроля в России.

Широко распространенной в мировой практике и ставшей уже традиционной формой контроля является депутатский запрос.

Депутатский запрос – традиционная форма контроля, обращение по значимым проблемам к органам государственной власти, судебным инстанциям с целью получения обстоятельных разъяснений.

Под запросом обычно понимают обращение по значимым проблемам к упомянутым органам с целью получения обстоятельных разъяснений, а также для того, чтобы компетентные органы приняли соответствующие меры. К сожалению, в России отсутствует достаточно подробное законодательное регулирование всех процедур, связанных с подготовкой, подачей запросов и, в дальнейшем – с работой по запросам. Но все же некоторые ключевые моменты таких процедур зафиксированы в упоминавшемся федеральном законе, посвященном статусу депутатов палат российского парламента.

Запрос выносится на заседание соответствующей палаты Федерального Собрания в письменной форме. Орган или должностное лицо, к которому обращен запрос, должны дать на него ответ не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной установленный палатой срок. Ответ на запрос может быть дан в устной форме на заседании той палаты парламента, из которой поступил запрос, или в письменной форме. Запрос и полученный на него письменный ответ оглашаются председательствующим на заседании палаты или доводятся до сведения депутатов данной палаты иным путем.

Есть и парламентский контрольный орган, призванный следить за исполнением Федерального бюджета – Счетная палата Российской Федерации – парламентский контрольный орган, призванный следить за исполнением Федерального бюджета. Принципы ее формирования установлены п. «и» ч. 1 ст. 102 и п. «г» ч. I ст. 103 Конституции. Регулирование же состава и порядка деятельности Счетной палаты Конституция возложила на федерального законодателя. Статус этого органа регулируется сегодня Законом «О Счетной палате Российской Федерации».

Закон в ст. 1 определяет Счетную палату как постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием и подотчетный ему.

Задачи Счетной палаты, согласно ст. 2 Закона, следующие:

— организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

— оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

— финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

— анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

— контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

— регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности (ст. 3).

Счетная палата состоит из Председателя, назначаемого Государственной Думой, его заместителя, назначаемого Советом Федерации, аудиторов, назначаемых на паритетной основе

(по 6 человек) палатами Федерального Собрания, и аппарата (ст.ст. 4-6 Закона).

Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы назначаются на 6 лет. На эти должности могут назначаться граждане Российской Федерации, имеющие высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов.

Оба руководителя Счетной палаты не могут состоять в родственных отношениях с Президентом и руководителем его Администрации, председателями палат Федерального Собрания, Правительства, Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, Генеральным прокурором. Они, а также аудиторы не могут быть депутатами Государственной Думы, членами Правительства, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Все члены Счетной палаты имеют право принимать участие в заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий. Председатель и его заместитель могут участвовать в заседаниях Правительства и его президиума, а аудиторы – в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов.

Любой член Счетной палаты, согласно ст. 29 Закона, не может быть задержан, арестован, привлечен к уголовной ответственности без согласия назначившей его палаты Федерального Собрания. Уголовное дело в отношении него может возбуждаться только Генеральным прокурором. После вступления в силу Постановления Конституционного Суда от 20 февраля

1996 г. № 5-П, сузившего иммунитет членов Федерального Собрания, иммунитет членов Счетной палаты выглядит чрезмерно широким. Инспектор Счетной палаты при выполнении служебных обязанностей может быть привлечен к уголовной ответственности только с согласия коллегии палаты.

Досрочное освобождение от должности члена Счетной палаты допустимо назначившей его палатой Федерального Собрания лишь в случаях:

— нарушения законодательства Российской Федерации или совершения злоупотребления по службе (требуются голоса 2/з состава соответствующей палаты Федерального Собрания);

— личного заявления об отставке;

— признания недееспособным вступившим в законную силу решением суда;

— достижения возраста 65 лет;

— формирования палаты Федерального Собрания нового созыва (решение может быть принято 2/з состава палаты не ранее чем через 6 месяцев после начала ее работы).

Последнее основание, относящееся, по существу, только к Государственной Думе, по смыслу носит политический характер и противоречит общей концепции Счетной палаты как деполитизированного органа. Оно нарушает равенство членов Счетной палаты.

Нельзя также не отметить, что содержащееся в ФЗ требование квалифицированного большинства в палатах Федерального Собрания при решении вопроса о досрочном освобождении от должности членов Счетной палаты не согласуется с ч. 3 ст. 102 и ч. 3 ст. 103 Конституции, из которых следует, что требование специального большинства при голосовании в палатах Федерального Собрания может устанавливаться только самой Конституцией, а она в данном случае такого большинства не предусмотрела.

ФЗ запрещает приостанавливать деятельность Счетной палаты, в связи с роспуском Государственной Думы.